II SA/Lu 215/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lipca 2011 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...]. Pismem z dnia 18 września 2009 r. T. K. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. o sprawdzenie legalności pomieszczenia dobudowanego do budynku mieszkaniowego jednorodzinnego leżącego w miejscowości S. przy ulicy O. 22. Wyjaśniła, że wykonana budowa jest bardzo blisko granicy, a okap dachu jest na granicy działek. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie, przeprowadził oględziny i po ustaleniu stanu sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nakazał A. i F. małżonkom K. oraz M. K. przeprowadzenie rozbiórki części okapu zadaszenia budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 731 o wym. 2,40 m x 0,90 m tj. w pasie o szerokości 1,50 m wzdłuż granicy z działką nr 732 oraz słupa konstrukcji drewnianej, wyznaczając termin do dnia 31 stycznia 2011 r. W podstawie prawnej decyzji przywołał art. 51 ust. 1 pkt 2 w powiązaniu z art. 51 ust. 7, art. 81 ust. 4 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w toku podjętych czynności stwierdzono, iż przy budynku mieszkalnym wykonywane są roboty budowlane polegające na wymianie skorodowanych elementów ścian ganku, wykonaniu słupa drewnianego wspierającego konstrukcję dachu budynku oraz zmianie konstrukcji dachu wraz z jego pokryciem z jednoczesnym wydłużeniem połaci dachowej w kierunku działki nr 732. Słup drewniany wykonano na przedłużeniu ściany szczytowej części mieszkalnej oraz ściany ganku. Inwestorzy wyjaśnili, iż roboty te zostały wykonane na podstawie zgłoszenia z dnia 18 maja 2009 r. przyjętego bez zgłoszenia. Następnie organ powołując się na Polska Norme PN-ISO 9836 dotycząca powierzchni zabudowy wskazał, iż w jej świetle wykonane zadaszenie nie zwiększyło charakterystycznych parametrów budynku mieszkalnego i ganku tj. kubatury i powierzchni zabudowy. Tym samym wykonane zadaszenie nie stanowi obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, co uzasadnia zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 3, dotyczącego prowadzenia robót budowlanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie natomiast z § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu. W niniejszej sprawie organ wskazał, że okap zadaszenia wspartego na słupie zlokalizowany jest w odległości 0,65 m od granicy, co stanowi o naruszeniu wskazanego przepisu i uzasadnia nałożenia obowiązku jego rozbiórki. Wykonanie nałożonego obowiązku ma na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Od decyzji tej odwołanie złożyli inwestor A. K. oraz zarządca nieruchomości sąsiedniej T. K. Inwestor podniósł, że wykonane zadaszenie stanowi rodzaj altany osłaniającej drzwi wejściowe do ganku i okno w mieszkaniu od deszczu ściegu i innych warunków atmosferycznych, a latem chroni przed słońcem. Obcięcie okapu spowoduje zalewanie ściany. Natomiast zarządca nieruchomości sąsiedniej nie zgadzając się z decyzją podniosła, iż zakres nałożonych obowiązków nie odpowiada zakresowi samowolnie wykonanych robót. Powołując się na dołączoną dokumentację fotograficzną wskazała, iż wiatrołap posiadał mniejsze wymiary, następnie został całkowicie rozebrany i na nowo postawiony o większych wymiarach. Przesunięto także odległość kalenicy od komina w stronę działki nr 732. Nadto dodała, iż istniejący wiatrołap został obecnie przekształcony na pomieszczenie mieszkalne. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, wyznaczając nowy termin na dzień 31 marca 2011 r., a w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ ten opisując wykonane roboty podniósł, że przeprowadzone postępowanie nie wykazało zmiany podczas remontu wymiarów ganku, ani tez podniesienia wysokości kalenicy dachu budynku mieszkalnego. Na powyższa okoliczność przesłuchano świadków. Następnie organ powołując się na treść art. 3 pkt 8 i pkt 7a Prawa budowlanego wskazał, iż w jego ocenie inwestor dokonał remontu ganku, zachowując jego pierwotne wymiary, przebudował na całym obiekcie więźbę dachową oraz wymienił pokrycie dachowe. Podczas przebudowy więźby dachowej nie zmieniły się w ocenie organu odwoławczego, charakterystyczne parametry przedmiotowego obiektu. Bezspornym natomiast jest, że inwestor przekroczył zakres dokonanego zgłoszenia. Z tego względu wykonane roboty polegające na przebudowie więźby dachowej wraz z przedłużeniem o zadaszenie powinny być objęte postępowaniem naprawczym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Z uwagi na okoliczność, iż nowopowstałe zadaszenia narusza § 12 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, koniecznym jest obcięcie okapu zadaszenia o wymiar 2,40 mx 0,90 m. Z tych względów decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem. W sprawie zachodziła jedynie konieczność skorygowanie terminu wykonania nałożonego obowiązku. W skardze do sądu T. K. zarzuciła organowi niezgodne z prawdą przyjęcie, iż nie uległa podniesieniu wysokość kalenicy przedmiotowego budynku, czemu przeczą - jej zdaniem - załączone fotografie. Po przebudowie i zmianie wielkości dachu budynek wygląda całkiem inaczej niż przed przebudową. Cały budynek "urósł". Wiatrołap został przesunięty i powiększony oraz przesunięto i zwiększono wysokość kalenicy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że w ustalonych okolicznościach sprawy, nie potwierdziły się zarzuty skarżącej odnośnie podwyższenia kalenicy dachu budynku mieszkalnego, co stanowiłoby o nadbudowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stanowiące przedmiot kontroli decyzje organów obu instancji wydane na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane ostać się nie mogą albowiem zapadły zdaniem Sądu bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, koniecznych do końcowego jej rozstrzygnięcia, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 - dalej p.p.s.a.). Podstawową przesłanką prowadzenia postępowania "legalizacyjnego" na podstawie wskazanego na wstępie przepisu jest wcześniejsze jednoznaczne przesądzenie, że prowadzone bez pozwolenia roboty budowlane nie stanowią samowoli budowlanej likwidowanej w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Ten podstawowy wymógł nie został zdaniem Sądu w dotychczasowym postępowaniu spełniony. Kwestia ta nie została bowiem w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości rozstrzygnięta. Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej (w tym organy nadzoru budowlanego) zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie istotnych okoliczności sprawy powinno być prowadzone z uwzględnieniem wszystkich przepisów działu II rozdział IV k.p.a. Najważniejszy z nich to art. 77 § 1 k.p.a. nakładający na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Art. 80 k.p.a stanowi natomiast, że organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten wyraża równocześnie zasadę prawdy obiektywnej jak też zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ prowadzący postępowanie musi zatem dążyć do ustalenia prawdy materialnej i według swej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenić wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych. Art. 75 k.p.a. stanowi zaś, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Co więcej z art. 78 § 1 k.p.a. wynika, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (§ 2) . Innymi słowy udowodnienie w postępowaniu administracyjnym faktu, od którego zależy możliwość zastosowania w sprawie określonego przepisu następuje przez dowody bezpośrednie, np. w drodze oględzin albo też przez dowody pośrednie, otrzymane w drodze oświadczeń lub wysłuchania zeznań świadków. Rozpatrując materiał dowodowy organ nie może pominąć jakiegokolwiek dowodu - może, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest to uzasadnić. W przeciwnym wypadku budzić to może uzasadnione wątpliwości co do trafności oceny innych źródeł dowodowych i prawidłowości dokonania ustaleń stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji pomijając zupełnie między innymi argumentację skarżącej dotyczącą zakresu wykonanych robót budowlanych oraz przedstawiane przez nią dokumenty nie dokonały niezbędnych ustaleń w zakresie istnienia okoliczności wpływających na możliwość zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. I tak przechodząc do analizy materialniprawnych podstaw zaskarżonej decyzji rozpocząć należy od przywołania art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego zgodnie z którym przez budowę obiektu budowlanego należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Przez przebudowę obiektu należy zaś rozumieć w świetle art. 3 pkt. 7a Prawa budowlanego wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Stosownie wreszcie do art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego roboty budowlane będące pracami polegającymi na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego nie stanowią budowy. Przywołane ustawowe definicje różnych rodzajów robót budowlanych mają istotny wpływ, w przypadku ich samowolnej realizacji, na wybór przez organ nadzoru budowlanego odpowiedniej procedury legalizacyjnej. Mianowicie w przypadku robót budowlanych polegających na przebudowie obiektu budowlanego, czy jego remoncie zastosowanie winny znaleźć użyte w sprawie przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, a art. 48 tej ustawy znajdą zastosowanie do samowolnie zrealizowanych robót budowlanych polegających na budowie do której zalicza się rozbudowa i nadbudowa, które wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Brak dostatecznych i przekonywujących ustaleń faktycznych wskazujących, jakiego rodzaju roboty budowlane zostały zrealizowane na obiekcie stanowiącym przedmiot postępowania powoduje zatem uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości wyboru właściwego trybu postępowania dokonanego przez organy nadzoru budowlanego. Działanie takie prowadzi do uznania, iż w sprawie organy działały z naruszeniem przywołanych już art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W niniejszej sprawie organy powołując się na zeznania świadków przyjęły, że inwestor dokonał remontu ganku zachowując jego pierwotne wymiary, przebudował na całym obiekcie więźbę dachową oraz wymienił pokrycie dachowe nie zmieniając jednak charakterystycznych parametrów przedmiotowego obiektu. Oznacza to, iż dokonał przebudowy w stosunku do której zastosowanie ma tryb art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Tymczasem skarżąca w toku postępowania wielokrotnie podnosiła, że istniejący ganek był wcześniej mniejszy, następnie nastąpiła jego rozbiórka i wykonanie na nowo już w większych wymiarach. Ponadto nowo wykonane pomieszczenia uzyskało funkcję mieszkalną. Jednocześnie nastąpiła zmiana konstrukcji dachu (jego kształtu, kąta nachylenia połaci dachowych i ich układu) oraz wysokości samego budynku. Przysunięciu uległa kalenica budynku i jej wysokość. Powyższe twierdzenia skarżąca podpierała załączaną dokumentacją fotograficzną, przedstawiająca sporny budynek przed i po wykonaniu robót budowlanych. Analiza akt sprawy oraz treści wydanych rozstrzygnięć wskazuje, iż twierdzenia te zostały całkowicie pominięte. Organy ani razu nie dokonały ich oceny, powołując się jedynie na własne ustalenia i zeznania świadków, które nadto - w ocenie Sądu - zostały błędnie przez organ ocenione. W szczególności zeznania te nie dają podstaw do scharakteryzowania wykonanych robót w sposób przyjęty przez organy. Świadkowie Z. S., P. G. i M. G. wskazali, iż nie są w stanie określić jakie konkretnie prace zostały wykonane i jak wyglądał budynek przed ich wykonaniem. Natomiast świadek A. B. zeznała, iż prowadzone roboty polegały na rozbiórce werandy i jej wykonaniu na nowo oraz zmianie konstrukcji dachu, co prowadziłoby do przyjęcia odmiennych wniosków niż przyjęły organy. Dokonane zatem przez organ przesłuchania świadków w żaden sposób nie pozwalają przyjąć, iż w sprawie inwestorzy dokonali przebudowy. Należy bowiem wskazać, iż przebudowa może dotyczyć wyłącznie istniejącego obiektu budowlanego i ma ograniczać się jedynie do zmiany jego układu funkcjonalnego. Innymi słowy jeśli wykonane roboty prowadzą do zmiany choćby jednego charakterystycznego parametru takiego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, wykluczone jest zakwalifikowanie ich do kategorii przebudowy. W takiej sytuacji możemy mieć do czynienia z rozbudową lub nadbudową obiektu budowlanego, które w myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego uznawane są za budowę, wymagającą pozwolenia na budowę. Z tych też względów, zakwalifikowanie wykonanych w spornym budynku robót jako przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, budzi zasadnicze zastrzeżenia. W szczególności jeśli uwzględni się materiał dowodowy oraz twierdzenia skarżącej, które całkowicie zostały przez organy pominięte. Następstwem zaś tych ustaleń było zakwalifikowanie zrealizowanych robót budowlanych jako objętych hipotezą art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Powyższe rozstrzygniecie, jak wyżej wykazano, było jednak co najmniej przedwczesne i nie zostało poparte dostatecznymi ustaleniami faktycznymi. W konsekwencji należało stwierdzić wydanie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, nie tylko z obrazą przepisów postępowania administracyjnego, ale też z obrazą prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przedstawionej oceny nie zmienia również okoliczność dokonania przez inwestorów zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych. Przyjmując nawet z korzyścią dla strony, iż zgłoszenie to obejmowało również wymianę pokrycia dachowego, to w sytuacji wykonania prac budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, nie można przyjąć, że roboty zostały wykonane w sposób określony art. 50 ust. 1 pkt 3 tj. na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Możliwości zastosowania w sprawie art. 50 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego, istniałaby wówczas gdyby wykonane z naruszeniem art. 30 ust 1 tej ustawy roboty można byłoby nadal uznać za remont lub przebudowę. Ewentualna zmiana wysokości budynku jego powierzchni zabudowy lub kubatury taką możliwość jednak wyklucza. Sąd podziela ugruntowany już w orzecznictwie pogląd, że jeżeli strona zgłosiła wykonanie remontu i na tej podstawie wykonała rozbudowę, przebudowę bądź odbudowę budynku wymagającą pozwolenia na budowę, to dopuścił się samowoli budowlanej podlegającej ocenie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, bowiem zakres prac objętych remontem jest zdecydowanie różny od rozbudowy, przebudowy bądź odbudowy budynku i przyjęcie, że zgłoszenie odniosłoby skutek prawny, chociaż konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, prowadziłoby do niedopuszczalnego obchodzenia prawa (tak np. NSA w wyroku z 21 listopada 2006r. sygn. akt II OSK 1375/05, niepubl.). W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd nie rozstrzygał w związku z brakiem stosownego wniosku o jakim mowa w art. 210 § 1 p.p.s.a. Uchylenie z przytoczonych powodów decyzji organów obu instancji nie oznacza jednak przesądzenia przez Sąd wyboru jednego z dwóch omówionych wyżej trybów likwidacji zaistniałej samowoli budowlanej, a jedynie wskazuje na konieczność wszechstronnego zbadania przez organy nadzoru budowlanego wszystkich okoliczności sprawy. W szczególności organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przeprowadzi postępowanie dowodowe i w oparciu o zgromadzony ,a następnie oceniony materiał dowodowy zajmie się kwestią ustalenia charakteru wykonanych robót pod względem treści art. 3 pkt 6, pkt 7, pkt 7a i pkt 8 Prawa budowlanego.