II SA/Lu 215/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup lekarstw, środków higieny i sanitarnych I. oddala skargę; II. przyznaje [...] P. K. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), należnego podatku od towarów i usług. Zaskarżoną decyzją z dnia ...Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia ... odmawiającą przyznania T. W. specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup lekarstw, środków higieny i sanitarnych. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że wnioskiem z dnia 19 października 2011 r. T. W. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie świadczenia na zakup niezbędnych lekarstw, środków higieny i środków sanitarnych. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku organ I instancji odmówił przyznania stronie żądanej pomocy, wskazując, iż w dniu 3 listopada 2011 r. pracownicy socjalni przeprowadzili wywiad środowiskowy, w trakcie którego ustalili, iż wnioskodawczyni prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zajmując pokój i pomieszczenie gospodarcze w budynku, w którym mieszka również jej mąż Z. W. Małżeństwo pozostaje jednak w separacji. Na wydatki T. W. – zgodnie z treścią jej oświadczenia z dnia 20 czerwca 2011 r. – składają się opłaty za energię elektryczną – 50,00 zł miesięcznie, wywóz nieczystości – 40,00 zł miesięcznie, telefon – 50,00 zł miesięcznie, odwołania i skargi – 60,00 zł. Na jej dochód składa się natomiast emerytura w wysokości 634,64 zł (z której miesięcznie tytułem spłaty zaciągniętych kredytów potrącana jest kwota 182,04 zł) oraz świadczenie na zakup żywności w wysokości 200 zł miesięcznie przyznane na okres od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. Mając na uwadze, iż zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, od dochodu nie odlicza się kwot spłaty zaciągniętych kredytów, organ I instancji ustalił, iż dochód strony w miesiącu poprzedzającym datę złożenia wniosku wynosił 834,64 zł i przekracza kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej. W związku z tym organ jako podstawę orzekania przyjął art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Organ I instancji stanął na stanowisku, iż sytuacja życiowa T. W. nie daje podstaw do przyznania jej specjalnego zasiłku celowego. Strona dysponuje własnym, stałym dochodem, a ponadto od wielu lat jest objęta pomocą ze strony Państwa i wielokrotnie korzystała z przyznawanych jej zasiłków celowych. Organ wskazał, iż w 2010 r. udzielono jej pomocy w łącznej wysokości 5306,00 zł, zaś do 30 września 2011 r. – 4424,20 zł, w tym specjalne zasiłki celowe w wysokości 150,00 zł. W dniu 5 października 2011 r. przyznano jej natomiast specjalny zasiłek celowy w wysokości 400 zł na zakup drewna. Wydatki na zakup lekarstw, na które powoływała się strona, nie są natomiast ponoszone przez nią systematycznie. Organ wyjaśnił, iż pomoc społeczna nie może być traktowana jako stałe źródło dochodów, zaś wnioskodawczyni winna wykorzystać również własne możliwości w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych. Zwrócił uwagę, iż przyznanie specjalnego zasiłku celowego ma charakter uznaniowy i może nastąpić jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Podkreślił również, iż Ośrodek dysponuje ograniczaną pulą środków finansowych i musi mieć na uwadze potrzeby nie tylko T. W., lecz i innych osób. Po rozpatrzeniu odwołania T. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenia organu I instancji, z których wynika, iż dochód odwołującej z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku wynosił 834,64 zł i przekroczył ustawowe kryterium dochodowe wynoszące 477 zł, stąd zastosowanie w niniejszej sprawie ma art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium podzieliło również stanowisko, iż sytuacja odwołującej nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, przemawiającego za przyznaniem jej specjalnego zasiłku celowego. T. W. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając jej naruszenie przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącej organy – oceniając jej sytuację życiową – nieprawidłowo ustaliły jej dochód wliczając do niego świadczenie na dożywianie oraz nie uwzględniły ponoszonych przez nią wydatków na leki. Podniosła ponadto, iż ze względu na stan zdrowia, nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem I jak i II instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 28 maja 2012 r. ustanowiony w ramach prawa pomocy pełnomocnik skarżącej – radca prawny P. K. – zakwestionował stanowisko organów, jakoby sytuacja życiowa skarżącej nie stanowiła szczególnego przypadku uzasadniającego przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Podniósł ponadto, iż ograniczony charakter środków przeznaczonych na pomoc społeczną, jakkolwiek jest oczywisty i nie budzi wątpliwości, to jednak w sytuacji gdy stanowi podstawę odmowy udzielenia pomocy, organ zobowiązany jest do ustalenia wysokości posiadanych środków i przeprowadzenia analizy, w wyniku której wykaże ich całkowity brak, bądź niemożność przeznaczenia ich na pomoc tego rodzaju. Tymczasem – jak wskazał pełnomocnik strony – w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie zbadał, czy Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej rzeczywiście nie miał możliwości przyznania skarżącej pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. Uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej, ani akta sprawy nie zawierały natomiast wykazu poszczególnych świadczeń pieniężnych przyznawanych w miesiącach poprzedzających wydanie tej decyzji, w stosunku do dysponowanego na ten cel budżetu, z rozróżnieniem na świadczenia przyznane osobom spełniającym kryterium dochodowe i tym, które takiego kryterium nie spełniają. W ocenie pełnomocnika skarżącej Kolegium powinno było – stosując art. 136 k.p.a. – wyjaśnić powyższe kwestie. Brak tych ustaleń stanowi zaś oczywiste naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji są zgodne z prawem. Przedmiotem żądania skarżącej było przyznanie świadczenia z przeznaczeniem na zakup lekarstw, środków higieny i środków sanitarnych. Zastosowanie w niniejszej sprawie mają zatem przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), przywoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy). Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). Jedną z form pomocy społecznej jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego. W pierwszym rzędzie stwierdzić należy, iż organy administracji, rozpatrując wniosek skarżącej, zasadnie uznały, iż zastosowanie w niniejszej sprawie może mieć jedynie przepis art. 41 pkt 1 ustawy. Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, iż dochód skarżącej w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku przekraczał kryterium dochodowe wskazane w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, co uniemożliwiło przyznanie jej zasiłku celowego na podstawie art. 39 ustawy. T. W. kwestionowała wprawdzie zasadność uwzględnienia przez organy, przy ustalaniu wysokości dochodu, przyznanego jej na okres od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. świadczenia na dożywianie w wysokości 200 zł miesięcznie, jednak podkreślić należy, iż okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla sprawy. Nawet bowiem gdyby przyjąć, że dochód skarżącej ogranicza się do jej emerytury w wysokości 634,64 zł, kwota ta w dalszym ciągu przekraczałaby ustawowe kryterium dochodowe, które zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy w związku z § 1 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055), dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł. W ocenie Sądu brak jest również podstaw by kwestionować zasadność stanowiska organów administracji, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do przyznania T. W. specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy, który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Z treści powyższego unormowania wynika, iż przyznanie pomocy na jego podstawie może nastąpić tylko "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", a zatem w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, gdyż o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Nie można więc, wbrew twierdzeniom skarżącej, z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, iż przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wnioskowanego przez skarżącą zasiłku, w sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego, zależy od uznania organu, który nie będąc związany ścisłymi kryteriami przyznania tego świadczenia określonymi w ustawie, ustala, czy w danej sprawie ma miejsce szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy. Wskazać należy, iż kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona i sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt SA/Sz 2548/00). W ocenie Sądu organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i zasadnie uznały, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym stanowi art. 41 ustawy. W toku postępowania administracyjnego nie ustalono bowiem istnienia szczególnych okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie T. W. wnioskowanej pomocy. Wbrew zarzutom skarżącej, nie można uznać, iż taką okolicznością jest jej stan zdrowia. Niemniej podkreślić należy, iż fakt, że skarżąca legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i jest od dawna leczona z powodu astmy oskrzelowej jest organom administracji znany z urzędu i wbrew jej przekonaniu był uwzględniany przez te organy w niniejszej sprawie, aczkolwiek – po szczegółowej analizie całokształtu okoliczności sprawy – nie doprowadził do uwzględnienia wniosku. Podkreślić należy, iż T. W. posiada stały dochód w postaci emerytury, a także uzyskuje w szerokim zakresie pomoc w formie różnorodnych świadczeń z pomocy społecznej, winna zatem wykorzystywać własne możliwości w celu zaspokojenia swoich potrzeb bytowych. Jakkolwiek skarżąca nie uzyskała w rozpoznawanej sprawie wnioskowanego świadczenia, to nie jest ona pozbawiona pomocy. Skarżąca od lat objęta jest bowiem systematyczną pomocą udzielaną jej ze środków organu pomocy społecznej, mimo iż jej dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Jak wynika z akt administracyjnych, na skutek uwzględnienia innych, wcześniejszych wniosków, skarżącej została przyznana pomoc w formie świadczeń mających na celu zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych. W 2010 r. została jej udzielona pomoc w łącznej kwocie 5306 zł, natomiast w 2011 r. (do dnia 30 września) wypłacono jej łącznie 4424,40 zł, w tym w postaci świadczeń na zakup żywności, specjalnego zasiłku celowego oraz usług opiekuńczych. Ocena organów administracji, które stwierdziły, że sytuacja życiowa skarżącej nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku wskazującego na potrzebę udzielenia zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy nie jest zatem dowolna. Należy stwierdzić, iż organy obu instancji orzekające w sprawie przeprowadziły postępowanie zgodnie z podstawowymi zasadami wyrażonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podkreślić należy, iż wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżącej, wyrażonemu w piśmie z dnia 28 maja 2012 r., organ I instancji nie miał obowiązku wykazać w treści swej decyzji szczegółowej sytuacji finansowej Ośrodka, wraz z listą beneficjentów, którym udzielono wsparcia w miesiącach poprzedzających wydanie tej decyzji, z rozróżnieniem na osoby spełniające kryterium dochodowe, i te, których dochód kryterium to przekroczył. Nieuzasadnione jest zatem również twierdzenie, iż do wyjaśnienia powyższych kwestii, na podstawie art. 136 k.p.a., był zobligowany organ II instancji. Należy bowiem stwierdzić, iż powyższe okoliczności nie przesądzały o wyniku niniejszej sprawy. Odmowa przyznania skarżącej żądanego wsparcia nie tyle wynikała z braku środków finansowych po stronie organu, co z uznania, iż sytuacja życiowa skarżącej nie zasługuje na miano "szczególnej" w rozumieniu art. 41 ustawy i nie uzasadnia przyznania jej specjalnego zasiłku celowego na podstawie tego przepisu. W uzasadnianiu decyzji, organ jedynie odniósł się ubocznie do ograniczonych możliwości finansowych Ośrodka i konieczności uwzględniania przez ten Ośrodek potrzeb również innych osób poza skarżącą. W takiej sytuacji zbytecznym było przedstawienie w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji informacji, których brak wytknął organom pełnomocnik strony. Okoliczności te miałyby bowiem znaczenie wyłącznie w sytuacji, gdyby organ, pomimo uznania wniosku strony za uzasadniony, odmówił jej przyznania pomocy w żądanej formie z uwagi na brak środków pieniężnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2012 r, sygn. akt I OSK 971/12). Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy orzeczono na podstawie art. 250 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 2 "c" i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).