II SA/Lu 218/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. Ż. – S., E. Ż. oraz M. Ż. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. II SA/Lu 218/12 Uzasadnienie Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. M. Ż., A. Ż. i E. Ż. zwrócili się o zbadanie legalności robót budowlanych wykonanych przez A. P. i J. P. polegających na nadbudowie i rozbudowie dachu warsztatu hydraulicznego przy ul. B. w L. W piśmie tym wskazali, że przeprowadzona nadbudowa odbyła się bez zgody z ich strony. Wnieśli o kontrolę tej samowoli budowlanej. W następstwie przeprowadzonej kontroli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. wstrzymał właścicielom posesji położonej przy ul. B. w L.: J. P., A. P., E. Ż., A. Ż. i M. Ż. samowolne wykonywanie robót budowlanych, obejmujących wymianę pokrycia dachu, obróbek blacharskich, konstrukcji świetlika i podniesienie muru ogniowego wraz z wykonaniem obróbek blacharskich i wymianą wrót garażowych na okno i drzwi PCV w budynku warsztatowym, usytuowanym na działce nr ewid. [...] przy ul. B. w L. oraz nakazał zabezpieczenie terenu budowy przed dostępem osób postronnych i przedstawienie w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia inwentaryzacji wraz z oceną techniczną wykonanych robót. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) powoływanej dalej jako "ustawa". Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli: E. Ż., A. Ż.-S. i M. Ż., którzy wskazali, iż nie są właścicielami przedmiotowego warsztatu, gdyż współwłasność została zniesiona, stąd też nie powinni stać się adresatami wydanego postanowienia. Do wniesionego zażalenia została załączona kserokopia postanowienia Sądu Rejonowego w L. II Wydział Cywilny z [...] października 2008r., sygn. akt [...] o zniesieniu współużytkowania wieczystego nieruchomości i współwłasności budynku. Jednocześnie skarżący wnieśli żądanie dotyczące przywrócenia dachu do stanu poprzedniego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] zaskarżonym w niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia[...] listopada 2011 r., Nr: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż w myśl art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Zgodnie z art. 50 ust. 2 ustawy w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy podać przyczynę wstrzymania robót (pkt 1) i ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń ( pkt 2 ). Z treści protokołu kontroli przeprowadzonej przez przedstawicieli PINB w dniu [...] lipca 2011 r. na posesji przy ul. B. wynika, iż w dniu kontroli warsztat nie był użytkowany i trwały prace porządkowe, jednak nie wykazuje w sposób jednoznaczny czy roboty budowlane były wykonywane, czy też zostały już wykonane (zakończone). Okoliczność powyższa jest istotna z uwagi na określenie, czy możliwe było zastosowanie przepisu art. 50 cyt. ustawy. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż należy przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w celu wyjaśnienia, czy faktycznie omawiany budynek warsztatu stanowi odrębną własność oraz kto jest jego właścicielem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie E. Ż., A. Ż.-S. i M. Ż. podnieśli, iż w wydanym przez Sąd Rejonowy w L. postanowieniu o zniesieniu współwłasności została zawarta informacja dotycząca istnienia warsztatu, który przylega do budynku. Według skarżących nie są oni współwłaścicielami przedmiotowego warsztatu, stąd nie mogą odpowiadać za popełnioną przez państwa P. samowolę budowlaną. Dodatkowo wskazano na okoliczność, iż roboty zostały już zakończone, dlatego błędne jest postanowienie PINB miasta L., w którym wstrzymuje się ww roboty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej "ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zdaniem składu orzekającego organ odwoławczy nie naruszył przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanego postanowienia. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie przepisu art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa. Przepis art. 138 § 2 kpa przewiduje, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Bezspornym jest w sprawie to, że organ I instancji nakazał wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. Podkreślić należy, iż w cytowanym przepisie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego mowa jest o wstrzymaniu postanowieniem prowadzenia robót budowlanych " wykonywanych ", co oznacza, że przepis ten powinien mieć zastosowanie w sytuacjach określonych w pkt 1 - 4 ust. 1, jednak tylko wtedy, kiedy roboty budowlane są aktualnie wykonywane (realizowane). Natomiast z dokonanych przez przedstawicieli PINB miasta L. zapisów protokołu kontroli z dnia [...] lipca 2011 r. wynika, że budynek warsztatowy przylegający do budynku mieszkalnego położonego przy ul. B. w L. posiada wymienione pokrycie dachu, wykonane zostały obróbki blacharskie i cała konstrukcja świetlika, wymieniono wrota garażowe na okno i drzwi PCV oraz podniesiono o ok. 50-75cm murek ogniowy, który wykończono obróbką blacharską. Na omawiany zakres robót budowlanych nie przedstawiono pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia właściwemu organowi. Jednocześnie z kserokopii pisma Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. z [...] kwietnia 2011r., znak: [...] wynika, że A. P. nie ubiegał się o pozwolenie na budowę ( nadbudowę lub przebudowę) dachu nad budynkiem warsztatu hydraulicznego na działce przy ul. B. w L. Treść protokołu kontroli świadczy również, iż w dniu kontroli warsztat nie był użytkowany i trwały prace porządkowe, jednak nie wykazuje w sposób jednoznaczny czy roboty budowlane były wykonywane, czy też zostały już wykonane. W protokole kontrolnym brak też informacji, że roboty budowlane nie są zakończone. W protokole tym brak jest także jakichkolwiek informacji czy inwestycja wymaga dodatkowych prac, czy też, że na działce znajdują się ślady kontynuowania budowy. Ustalenie powyższych okoliczność przez organ I instancji jest niezbędne, do prawidłowego zastosowania przepisu art. 50 ustawy. Słusznie zauważył organ II instancji, iż wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 ww. ustawy może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu . Natomiast, kiedy roboty te zostały wykonane ( w rozumieniu ich zakończenia, przerwania na pewnym etapie, co nie oznacza, że budowa została zakończona ) i aktualnie nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 bądź pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy, bowiem w takiej sytuacji wstrzymanie robót budowlanych byłoby bezprzedmiotowe. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ( wyrok NSA z dnia 12 października 2007 r., sygn. akt II OSK 629/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt II S.A.ILu 221/09) . Kolejną kwestią, wymagającą dokładniejszego wyjaśnienia przez organ I instancji jest ustalenie adresata przedmiotowego postanowienia. Zgodnie bowiem z treścią art. 52 ustawy obowiązek dokonania określonych czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 może być skierowany do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Z akt sprawy wynika, że w oparciu o wypis z rejestru gruntów i budynków z dnia [...] maja 2012 PINB miasta L. ustalił, że właścicielem nieruchomości położonej przy ul. B. w L. jest Gmina L., zaś wieczystymi współużytkownikami są : J. P., A. P., E. Ż., A. Ż., i M. Ż. Na przedmiotowej nieruchomości jest zlokalizowany budynek wielorodzinny 4-kondygnacyjny i budynek usługowo-handlowy l-kondygnacyjny, natomiast powierzchnia działki wynosi 0,0782 ha. Tak więc adresatami wydanego przez organ I instancji postanowienia stali się wymienieni wyżej wieczyści współużytkownicy. Rozstrzygnięcie to słusznie jednak zostało zakwestionowane przez organ odwoławczy. Z załączonego do rozpoznawanego zażalenia postanowienia Sądu Rejonowego w L. II Wydział Cywilny z dnia [...] października 2008 r., sygn. akt [...] wynika bowiem, iż dotyczy ono zniesienia współużytkowania wieczystego nieruchomości w L. przy ul. B. i współwłasności budynku usytuowanego na tej nieruchomości poprzez ustanowienie odrębnej własności lokali opisanych w tym postanowieniu. W szczególności lokal mieszkalny nr 4 wraz z określonymi pomieszczeniami przynależnymi znajdującymi się w podpiwniczeniu budynku oraz warsztatem, magazynkiem i sanitariatem znajdującymi się w przyziemiu budynku przyznany został na własność J. P. Wobec powyższego, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, kto winien być adresatem aktów administracyjnych w niniejszej sprawie. Treść powołanego postanowienia Sądu Rejonowego w L. i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zdają się wskazywać, że właścicielem podmiotowego garażu, jak też inwestorem wykonywanych robót jest J. P. Jak już wyżej wskazano, wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych jest aktualne tylko wtedy, gdy roboty te są jeszcze wykonywane. W przeciwnym razie należy wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 w związku z art. 7 ustawy. W myśl art 10 § l Kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań . Organ winien wyjaśnić również udział J. P. w czynnościach kontrolnych przeprowadzonych przez PINB w dniu [...] lipca 2011 r., gdyż jak wskazuje materiał dowodowy zebrany w toku postępowania nie jest ona stroną postępowania. Jednocześnie z akt organu I instancji wynika, że J. P. przedłożyła przy swoim piśmie z dnia [...] lipca 2011r. dokumentację fotograficzną oraz zapoznawała się z całym materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Końcowo należy podkreślić, że zaskarżone postanowienie nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz – uwzględniając zażalenie skarżących – uchyla postanowienie pierwszoinstancyjne i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wskazując na konieczność wyjaśnienia czy w ogóle istnieją podstawy do wstrzymania robót, czy też należy wydać bezpośrednio decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, a także ustalenia podmiotu będącego właściwym adresatem rozstrzygnięcia. Z tych względów na podstawie art. 151 ppsa Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.