II SA/Lu 219/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Gminy [...] reprezentowanej przez Prezydenta Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2015 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2014 r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], Wojewoda L. utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni [...] ha, położonej w L. przy ul. [...], stanowiącej byłą własność M. i J. J.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] grudnia 1950 r., znak: [...], wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną obecnie w L. przy Al. [...], stanowiącą własność J. i M. małżonków [...], z przeznaczeniem na budowę żłobka dzielnicowego. W 1999 r. z wnioskiem o zwrot przedmiotowego gruntu wystąpili spadkobiercy poprzednich właścicieli. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], Starosta L., po ponownym rozpoznaniu sprawy, orzekł w punkcie I o zwrocie projektowanych działek nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 (wykazanych w dokumentacji geodezyjno-prawnej, zarejestrowanej w MODGiK w L. pod numerem [...]), położonych w L. przy al. [...], stanowiących część wywłaszczonej nieruchomości o pow. [...] m kw., wchodzących w obszar aktualnych działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] (obr. 22, ark. 4), uregulowanych w [...], będących własnością Gminy L. (dalej także: "Gmina"). Organ odwoławczy podzielił w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, podkreślając, że zarzuty zawarte w odwołaniu Gminy nie wnoszą nic nowego do sprawy. Wojewoda stwierdził, że brak jest dokumentów świadczących jednoznacznie o stanie zagospodarowania przedmiotowego terenu zgodnym z celem wywłaszczenia, a znaczna większość zgromadzonych dowodów przesądza o zaistnieniu pozytywnej przesłanki do zwrotu nieruchomości. Skargę do Sądu na decyzję organu drugiej instancji złożyła Gmina, wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie: - naruszenie art. 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: "K.p.a."), poprzez dokonanie niewyczerpującej i niewłaściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, - naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, - naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2014 r., poz. 518 ze zm.; dalej: "u.g.n."), poprzez uznanie projektowanych działek nr [...] i nr [...] za zbędne na cel wywłaszczenia i w konsekwencji ich zwrot na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., wskutek niedokonania należytej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika, że ustalając, czy opisana nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia organy te oparły się na dowodach, takich jak: protokół z oględzin opisanej nieruchomości z dnia [...] października 2008 r. i protokół z oględzin nieruchomości z dnia [...] października 2014 r.; pisma Miejskiego Zespołu Żłobków w L. i Wydziału Architektury Urzędu Miasta L., z których wynika, że w ich zasobach brak jest dokumentacji dotyczącej zagospodarowania terenu przy budynku żłobka; fotografie lotnicze z lat 1973 i 1976; mapa sytuacyjno-wysokościowa terenu z 1966 r.; protokoły z przesłuchania świadków; decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; dokument Inwentaryzacji Żłobka Rejonowego w L. przy ul. [...] z dnia [...] kwietnia 1978 r., znak: [...]; decyzja Wojewody L. z dnia [...] października 1999 r., znak: [...] [...], przekazującą Gminie własność mienia należącego do [...] nr [...] w L. oraz protokoły z oględzin nieruchomości z lat 2006 i 2007. Wymaga podkreślenia, że w orzecznictwie sądowym za dowolne uznaje się ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane, zgodnie z art. 80 K.p.a., w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.), a więc przy podjęciu – stosownie do art. 7 K.p.a. – wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSN 1995, nr 7, poz. 83; R. Kędziora, Komentarz do art. 80 K.p.a., w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, SIP Legalis, nr 1). Przede wszystkim, jak zasadnie podniosła skarżąca Gmina, dowody z oględzin nieruchomości z lat 2006, 2007, 2008 i 2014 w bardzo niewielkim stopniu mogą pomóc w ustaleniu zrealizowania na nieruchomości celu wywłaszczenia. Oczywistym jest bowiem, że stan zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, stwierdzony na dzień przeprowadzenia tych oględzin, w sposób istotny różnił się od stanu istniejącego w okresie funkcjonowania żłobka, co miało związek z realizacją ul. [...]. Oznacza to, że stwierdzony w powyższych protokołach stan nie jest miarodajny dla określenia przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy może mieć natomiast pominięta przez organy okoliczność, potwierdzona w protokołach z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniach [...] października 2002 r., [...] lipca 2007 r. i [...] października 2008 r., to jest istnienie pozostałości po piaskownicy stanowiącej element zaplecza rekreacyjno-parkowego żłobka. Nie budzi przy tym wątpliwości, że obecny stan zagospodarowania nieruchomości nie może mieć znaczenia dla oceny zasadności zwrotu wskazanej nieruchomości. Przyjmuje się bowiem, że wykorzystanie gruntu na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu tej nieruchomości, skutkuje tym, że wygasa przysługujące jej byłemu właścicielowi bądź jego następcom prawnym ekspektatywa prawa żądania jej zwrotu. Trafnie również podniosła strona skarżąca, że znajdujące się w aktach sprawy dowody ze zdjęć lotniczych potwierdzają, że opisana wyżej nieruchomość stanowiła teren zielony, częściowo zadrzewiony, na którym istniało zaplecze rekreacyjno-parkowe żłobka. Organy administracji nie wyjaśniły należycie z jakich powodów odmówiono temu terenowi charakteru zaplecza rekreacyjno-parkowego. Należy przy tym podkreślić, iż żaden z organów nie wyjaśnił, jakie jest jego rozumienie tego pojęcia. To, że jak stwierdził organ odwoławczy, na nieruchomości tej istnieje "nieregularną roślinność" oraz brak widocznych alejek w żadnym razie nie przesądza, że brak było wspomnianego zaplecza rekreacyjno-parkowego na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Prawidłowo zwróciła uwagę strona skarżąca, że pominięty w istocie przez organy fragment zdjęcia elementu opisanego w decyzji jako "jaśniejszy kwadratowy obszar", biorąc pod uwagę treść powołanych wyżej protokołów oględzin nieruchomości z [...] października 2002 r., [...] lipca 2007 r. i dnia [...] października 2008 r., należało uznać za piaskownicę bądź za klomb. Nie można przy tym uznać, jak uczyniły to organy obu instancji, że nawet ewentualny brak na gruncie urządzeń zabawowych dla dzieci, który zresztą z uwagi na trudności z ustaleniem zagospodarowania nieruchomości według stanu sprzed kilkudziesięciu lat, nie został wykazany, nie może być uznany za jedyny element przesądzający o funkcjonowaniu żłobka na zwracanej nieruchomości, zwłaszcza że nie budziło wątpliwości, że na nieruchomości tej istniała piaskownica (której pozostałości potwierdzono w czasie wspomnianych oględzin). Oceniając dowód w postaci mapy sytuacyjno-wysokościowej z 1966 r. organ odwoławczy stwierdził, że potwierdza ona istnienie ogrodzenia żłobka obejmującego teren zawnioskowany do zwrotu, które jak stwierdził, "nie jest jednolite", gdyż na tyłach budynku ogrodzenie tworzą fragmenty ogrodzeń sąsiednich nieruchomości. Jak zasadnie wskazała strona skarżąca, nawet gdyby istotnie część ogrodzenia powstała wskutek grodzenia sąsiednich nieruchomości, to nie zmienia to faktu istnienia ogrodzenia żłobka, którego realizacja niewątpliwie stanowiła wykonanie celu wywłaszczenia. Ponadto w świetle map znajdujących się w aktach sprawy bezspornym jest, że ogrodzenie wokół żłobka istniało jeszcze bezpośrednio przed rozpoczęciem realizacji inwestycji w postaci budowy ul. [...]. Okoliczność tę potwierdza również stanowiąca załącznik do wniosku o zwrot nieruchomości mapa z zaznaczonym ogrodzeniem, a także protokół z oględzin nieruchomości, przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2001 r., z którego wynika, że działka objęta wnioskiem o zwrot, ogrodzona była częściowo murkiem z granitu, częściowo siatką drucianą. W ocenie Sądu, organy obu instancji w sposób dowolny oceniły przeprowadzone w sprawie dowody z przesłuchań świadków. Zauważyć należy, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że zeznania W. D. i M. Z.-R. są niespójne. Świadkowie ci zeznali bowiem, że działki nr [...] i nr [...] nie były wykorzystywane na potrzeby żłobka, a jednocześnie zasłoniali się niepamięcią co do obiektu opisanego jako "jaśniejszy, kwadratowy obszar", który jak wyżej wskazano, najprawdopodobniej stanowił piaskownicę. Zeznania te pozostają nadto w sprzeczności z wnioskami wynikającymi z pozostałych przeprowadzonych dowodów odnoszących się do istnienia ogrodzenia żłobka. Podkreślenia wymaga, że jak wskazano wyżej istnienie ogrodzenia zostało stwierdzone w protokole z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2001 r., a także wynika to z treści mapy sytuacyjno-wysokościowej zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. wynika, że ogrodzenie żłobka istniało. Niewątpliwym jest przy tym, że dowód z przesłuchania świadków W. D. i M. Z. - R. organy uznały za niezwykle istotny dla stwierdzenia zbędności opisanej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Trafnie podniosła również strona skarżąca, że świadkowie K. J. i R. J. nie podważyli treści sporządzonej przez siebie Inwentaryzacji Budynku Żłobka Rejonowego w L. przy ul. [...] z dnia [...] kwietnia 1978 r., znak: [...], w której stwierdzono, że obiekt zlokalizowany na terenie działki przy ul. [...], składał się z wolno stojącego kompleksu budynków o złożonym układzie poziomym i budynków gospodarczych, pozostały zaś teren stanowił zaplecze rekreacyjno-parkowe z urządzeniami zabawowymi dla dzieci. Nadto istnienie fragmentów wyżej wymienionego zaplecza rekreacyjno - parkowego w postaci pozostałości po prawdopodobnie piaskownicy, pomimo upływu ponad 50 lat od momentu wywłaszczenia i częściowej zmiany funkcji obiektu, zostało stwierdzone opisanymi wyżej dowodami, a nawet przez wnioskodawcę A. J. podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w siedzibie Starostwa Powiatowego w L. w dniu [...] marca 2007 r., co zostało udokumentowane protokołem podpisanym przez wszystkich obecnych. Należy mieć również na uwadze, że w opisanej wyżej inwentaryzacji żłobka znalazło się stwierdzenie, że poza kompleksem budynków i budynkami gospodarczymi "pozostały teren stanowi zaplecze rekreacyjno-parkowe z urządzeniami zabawowymi dla dzieci". Niewątpliwie wynika z tego, że cały niezabudowany teren żłobka pełnił funkcję takiego zaplecza. Teren żłobka został zaś określony w szczególności w powyższej decyzji Wojewody L. z dnia [...] października 1999 r., znak: [...], z której wynika, że w skład mienia należącego do Żłobka nr [...] w L. wchodziła nieruchomość gruntowa o pow. [...] m2 zabudowana budynkiem żłobka, budynkiem gospodarczym i innymi urządzeniami, położona w L. przy ul. [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, powstałe z podziału działki nr [...] o pow. [...] m2. Projektowane działki nr [...] i nr [...], których zwrot orzekł organ pierwszej instancji, wchodzą w skład wskazanych dawnych działek nr [...] i nr [...]. To zaś oznacza, że wbrew twierdzeniom organów obu instancji, zwracane nieruchomości stanowiące teren żłobka pełniły funkcję zaplecza rekreacyjno-parkowego z urządzeniami zabawowymi dla dzieci, a zatem zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia. Poza sporem jest też, że w toku rozprawy administracyjnej, przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2003 r., wnioskodawcy oświadczyli, że część wywłaszczonej nieruchomości, która współcześnie jest niezagospodarowana, wcześniej stanowiła plac zabaw dla dzieci. Sąd podziela zatem stanowisko skarżącej Gminy, że w świetle całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z powołanych dowodów, nie zostało uzasadnione stanowisko organów co do braku realizacji celu wywłaszczenia, zwłaszcza wobec dowodów potwierdzających istnienia zaplecza rekreacyjno-parkowego żłobka. Nie budzi bowiem wątpliwości, że zdecydowana większość z dowodów świadczy o istnieniu takiego zaplecza wraz z urządzeniami zabawowymi dla dzieci. Co więcej, w trakcie postępowania organy nie kwestionowały tego, że placówka opiekuńcza stanowiąca żłobek winien posiadać teren pełniący funkcję zaplecza rekreacyjno-parkowego oraz oddzielającego zajmowaną przez ten obiekt nieruchomość od działek sąsiednich. Oczywistym jest bowiem, że teren taki konieczny jest dla prawidłowego funkcjonowania żłobka. Wskutek wadliwie dokonanej, to jest niezgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organy administracji nieprawidłowo stwierdziły, że objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia. Podkreślenia wymaga bowiem, że opisane wyżej dowody świadczą, w ocenie Sądu, że wskazana nieruchomość została w całości zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, pod budowę żłobka dzielnicowego wraz z niezbędną do jego funkcjonowania infrastrukturą w postaci zaplecza rekreacyjno-parkowego. Tym samym organy administracji naruszyły również art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. Wskazane wyżej uchybienia uzasadniały, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji będą zobowiązane zastosować przyjętą przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania. W szczególności obowiązkiem organów będzie dokonanie wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w sposób odpowiadający wymogom przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Organy te ocenią zwłaszcza ponownie, czy biorąc pod uwagę przeprowadzone dotychczas dowody można było stwierdzić, że został na opisanej nieruchomości zrealizowany cel wywłaszczenia, mając na uwadze, że w razie potwierdzenia tej okoliczności, późniejsza ewentualna zmiana zagospodarowania działki, nie mogłaby niweczyć skutków realizacji tego celu. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.