II SA/Lu 219/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2016 r. sprawy ze skargi T.M., R. M., J. N. i P. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących T. M., R. M., J. N. i P. D. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz skarżącego T.M. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E T. M., R. M., J. N. i P. D. – reprezentowani przez pełnomocnika J. P. – złożyli w dniu [...] lipca 2014 r. do Urzędu Miasta L. wniosek o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, położonej w L. przy dawnej ulicy [...] (obecnie przy ul. [...], obręb 29, arkusz 1), oznaczonej w dniu wywłaszczenia nr geod. [...], KW Nr [...], o powierzchni 0,3932 ha. Wnioskodawcy wskazali, że są spadkobiercami S. M. i W. D. – poprzednich właścicielek przedmiotowej nieruchomości, od których została ona wywłaszczona na mocy decyzji z dnia [...] lipca 1974 roku (znak [...]). Wnioskodawcy podnieśli, że część wywłaszczonej działki, stanowiąca obecnie część działki nr ewid. [...], nie była i nie jest wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Działka jest niezabudowana i – zdaniem wnioskodawców – kwalifikuje się do zwrotu. Po przeprowadzeniu w sprawie postępowania dowodowego, w tym dokonaniu w dniu [...] maja 2015 r. oględzin wnioskowanej do zwrotu działki, Prezydent Miasta L. wydał w dniu [...] października 2015 r. decyzję nr [...], którą odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej dawniej jako działka nr [...], wywłaszczonej na rzecz Państwa decyzją Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...] lipca 1974 r., znak: [...], obejmującej aktualne działki ewidencyjne nr [...] i [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] (obr. [...], ark[...]), oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej pod nr [...] w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym jako projektowana działka nr [...] o pow. 0.0765 ha, będącej własnością Skarbu Państwa, uregulowanej w księdze wieczystej [...] W uzasadnieniu organ pierwszej instancji na wstępie potwierdził następstwo prawne wnioskodawców względem dawnych właścicielek przedmiotowej nieruchomości, wskazując, że W. D. zmarła w dniu [...] listopada 1995 r., a spadek po niej - stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] stycznia 1996 r., sygn. akt: I Ns [...] - nabyły dzieci J. M. N., W. D. i P. J. D., po [...] części każde z nich. S. M. zmarła natomiast w dniu [...] września 2003 r., a spadek po niej - stosownie do postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] czerwca 2004 r., sygn. akt: I Ns [...] - nabyli synowie T. M. M. i R. A. M., po [...] części każdy z nich. W dniu [...] grudnia 2011 r. zmarł W. D., a spadek po nim - stosownie do aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] lutego 2012 r., Rep. A Nr [...], sporządzonego przez notariusza M. O. - nabyli brat P. J. D. i siostra J. M. N., po [...] części każde z nich. W wyniku przeprowadzonych w dniu [...] maja 2015 r. oględzin, podczas których uprawniony geodeta wskazał granice działek nr [...] i nr [...] oraz projektowanej działki nr [...], stwierdzono, że działka nr [...] porośnięta jest trawą i znajdują się na niej 4 tuje, krzewy ozdobne i drzewo liściaste. Na granicy pomiędzy działką [...] a [...] zlokalizowany jest wywietrznik. Z kolei działka nr [...] zagospodarowana jest pod dojazd do budynku przy ulicy [...] tj. Hotelu S. Z.. Dojazd utwardzony jest asfaltem z chodnikiem po obu stronach. Na działce tej zlokalizowana jest latarnia. Projektowana działka nr [...] w całości porośnięta jest trawą. Prezydent Miasta L. wskazał, że zgodnie z postanowieniem Prezydium Miejskiej Rady N. w L. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] kwietnia 1972 r. znak: BUA 1.[...]/72 o możliwości i warunkach realizacji inwestycji na powyższej nieruchomości została zlokalizowana budowa hotelu dla studentów studiujących zaocznie. Z treści decyzji z dnia [...] grudnia 1972 r., znak: [...] zatwierdzającej plan ogólny przestrzennego zagospodarowania terenu usytuowania obiektu - hotelu studentów studiów zaocznych oraz decyzji o pozwoleniu na budowę hotelu z dnia [...] maja 1974 r. również wynika, że na terenie wywłaszczonej nieruchomości został zlokalizowany Hotel Studenta Zaocznego. Organ wyjaśnił, że w toku postępowania do akt sprawy zostało włączone prawomocne postanowienie Sądu Okręgowego w L. z dnia [...] maja 2014 r., sygn. akt: I C [...] o umorzeniu postępowania w sprawie z powództwa Uniwersytetu M. C. - S. w L. o ustalenie, że UMCS nabył z mocy prawa użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości. Ponadto ustalono, że w dniu [...] czerwca 2015 r. została zawarta umowa użyczenia między Skarbem Państwa - Prezydentem Miasta L. a Uniwersytetem M. C. - S. w L. obejmująca m. in. działki nr [...], [...] i [...] (obr. 29, ark. 1). Odnosząc się do oceny przesłanek zwrotu przedmiotowej nieruchomości organ pierwszej instancji wskazał, że teren ten znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie budynku - Hotelu S. Z. przy ul. [...]. Nieruchomość objęta żądaniem zwrotu obejmuje także w części drogę dojazdową do ww. budynku, utwardzoną asfaltem z chodnikiem po obu stronach. Na gruncie tym zlokalizowana jest też latarnia. W ocenie organu ocena faktu zrealizowania hotelu dla studentów studiów zaocznych nie może być dokonywana w odniesieniu jedynie do poszczególnych jego elementów, a w odniesieniu do całości inwestycji. Nie da się bowiem ocenić wykonania celu wywłaszczenia w postaci takiego przedsięwzięcia, jakim jest budowa hotelu dla studentów poprzez pryzmat wyłącznie poszczególnych jego elementów. Wszystkie składniki infrastruktury są bowiem ze sobą funkcjonalnie powiązane tworząc jednolitą, harmonijnie działającą całość. Odniesienie się jedynie do sposobu zagospodarowania gruntu zawnioskowanego do zwrotu bez potraktowania go jako części zorganizowanego zespołu obiektów hotelu dla studentów może doprowadzić do całkowicie błędnego przekonania o jego niezagospodarowaniu. Zdaniem organu za elementy infrastruktury powyższego budynku należy więc niewątpliwie uznać przylegający do niego pielęgnowany teren zielony jak i wewnętrzną drogę dojazdową wraz z chodnikiem. Dla prawidłowego funkcjonowania hotelu dla studentów niezbędne jest bowiem wyposażenie go w infrastrukturę w postaci m. in. dróg dojazdowych, parkingów, ciągów pieszych oraz zieleni towarzyszącej, a zatem budowa takiego obiektu jak hotel obejmuje nie tylko budynek. Wobec powyższego organ uznał, że cel nabycia przedmiotowego gruntu na rzecz Skarbu Państwa został zrealizowany, a tym samym nie zostały spełnione przesłanki uznania tej nieruchomości za zbędną, określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. Po rozpatrzeniu złożonego przez wnioskodawców odwołania od decyzji Prezydenta Miasta L., Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie – utrzymał decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Weryfikując ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące celu wywłaszczenia żądanej do zwrotu części dawnej działki nr [...], organ odwoławczy zgodził się, iż celem tym była budowa Hotelu dla Studentów UMCS i AR w L.. Jednocześnie Wojewoda zaaprobował stanowisko, iż cel ten został zrealizowany wskazując, że przedmiotowa nieruchomość jest do chwili obecnej wykorzystywana jako bezpośrednie otoczenie Hotelu S. Z.. Hotel nie może natomiast – w ocenie Wojewody – funkcjonować bez otaczającej go infrastruktury, z którą tworzy zintegrowaną całość, pozwalającą na prawidłowe funkcjonowanie tego rodzaju obiektu. T. M., R. M., J. N. i P. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję ostateczną, zarzucając, że została ona wydana z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem: - przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niezasadne przyjęcie przez organy obu instancji, że na nieruchomości, o której zwrot ubiegają się skarżący, oznaczonej jako działki ewidencyjne o numerach: [...] oraz w części działka [...] (projektowana, jako działka o nr [...] ), będącej własnością Skarbu Państwa, został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci lokalizacji na nich Hotelu Studenta Zaocznego, w sytuacji, gdy przedmiotowy teren nie został objęty Planem Ogólnym Przestrzennego Zagospodarowania Terenu pod budowę Hotelu Studentów Zaocznych zatwierdzonym [...] lutego 1973 r. i następnie przyjętym bez zastrzeżeń decyzją Prezydium Miejskiej Rady N. w L. Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] grudnia 1972 r. znak: [...]; - przepisów prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że wskazana nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia pomimo niezagospodarowania jej w żaden sposób. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżących według norm przepisanych. Ponadto skarżący, na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wnieśli o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci kopii Planu Ogólnego Przestrzennego Zagospodarowania Terenu pod lokalizację Hotelu Studentów Zaocznych, zatwierdzonego w dniu [...] lutego 1973 r. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że stanowisko organów, jakoby Hotel S. Z. nie mógł funkcjonować bez infrastruktury znajdującej się na wnioskowanym do zwrotu gruncie, jest zbyt daleko idące. W ocenie skarżących znajdujące się na przedmiotowych działkach nasadzenia oraz trawnik powstały niezależnie od lokalizacji w ich pobliży powyższego Hotelu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Występująca jako pełnomocnik wszystkich skarżących adwokat U. W. w sposób prawidłowy wylegitymowała się jedynie pełnomocnictwem udzielonym jej przez T. M., wobec czego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Sąd odmówił dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze pełnomocnika pozostałych skarżących (k. 27-29), którzy następnie na wezwanie Sądu złożyli podpisane przez siebie kopie skargi w zakreślonym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznając skargę zważył, co następuje: Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 i art. 4 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.". Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek niezależnie od argumentów w niej podniesionych, lecz z przyczyn, które należało wziąć pod uwagę z urzędu. Przypomnieć należy, że przedmiotem kontrolowanych rozstrzygnięć była kwestia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości obejmującej aktualne działki ewidencyjne nr [...] i [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] (obr. 29, ark.1), oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej pod nr [...] w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym jako projektowana działka nr [...] o pow. 0.0765 ha, Nieruchomość ta stanowiła dawniej działkę nr ewid. [...] o powierzchni 0,3932 ha, wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa od W. D. i S. M. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 1974 r. nr [...], podjętej w trybie przepisów ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U z 1974 r. Nr 10 poz. 64 ze zm.). Jako cel wywłaszczenia przedmiotowego gruntu określony w powyższej decyzji wskazano budowę Hotelu dla Studentów UMCS i AR w L.. Wystąpienie przez skarżących, będących – co pozostaje poza sporem, a jednocześnie zostało należycie udokumentowane w aktach sprawy – spadkobiercami dawnych właścicielek działki o pierwotnym nr ewid. [...], z wnioskiem z zwrot przedmiotowej nieruchomości, spowodowało wszczęcie postępowania w oparciu o przepisy ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), dalej jako "u.g.n.". Podstawę prawną podjętych w sprawie decyzji stanowiły w szczególności art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. (określające przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości), a także art. 142 ust. 1 u.g.n. (wskazujący organ właściwy do prowadzenia postępowania w tym przedmiocie). Z ostatniego z powołanych przepisów wynika, że co do zasady o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Należy mieć jednak na uwadze, że stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 814 ze zm.), dalej jako "u.s.p." funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta oraz prezydent miasta. Gdy chodzi więc o funkcję starosty, będącego przewodniczącym organu wykonawczego powiatu, jakim jest zarząd powiatu, przyjąć należy, że w miastach na prawach powiatu jego funkcję sprawuje prezydent miasta. W myśl natomiast rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. Nr 103, poz. 652), L. jest miastem na prawach powiatu. Z powyższych względów w przedmiotowej sprawie przyjęto, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżących i wydania w sprawie decyzji, jest Prezydent Miasta L.. W ocenie Sądu pominięto jednak w tej kwestii istotne okoliczności, które powodują, że Prezydent Miasta L. podlegał w przedmiotowej sprawie wyłączeniu na zasadzie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Z akt niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, że aktualnym właścicielem wnioskowanej do zwrotu nieruchomości jest Skarb Państwa (odpis zwykły Księgi Wieczystej nr [...] – Dział II, k. 4 akt adm. I. inst.; wypis z Rejestru Gruntów i Budynków – k. 9). Oznacza to, że Skarb Państwa posiada interes prawny w przedmiotowej sprawie, przy czym stosownie do art. 11 ust. 1 u.g.n., organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Użyte w tym przepisie pojęcie "gospodarowania" należy rozumieć szeroko, a jego doprecyzowanie następuje w art. 23 ust. 1 u.g.n., wymieniającym przykładowo zarówno faktyczne, jak i prawne czynności mieszczące się w zakresie tego pojęcia. Podkreślić przy tym należy, że w miastach na prawach powiatu organem reprezentującym Skarb Państwa w powyższym zakresie jest zatem – jak wynika z powołanego wyżej art. 92 ust. 1 pkt 2 u.g.p. – prezydent miasta. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 888/05 (LEX nr 236577), starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) niewątpliwie nie jest organem Skarbu Państwa. Reprezentując Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami powinien być traktowany zatem jako statio fisci Skarbu Państwa i ma niewątpliwie interes prawny we wniesieniu skargi na decyzję uszczuplającą zasób nieruchomości Skarbu Państwa, którymi dotychczas gospodarował. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że Prezydent Miasta L. ma interes prawny – w rozumieniu art. 28 k.p.a. – w postępowaniu w sprawie zwrotu nieruchomości, albowiem wynik tego postępowania może prowadzić do uszczuplenia zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. W konsekwencji, będąc stroną tego postępowania, Prezydent Miasta L. podlegał wyłączeniu od udziału w nim w charakterze organu w oparciu o dyspozycję art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Należy bowiem wykluczyć możliwość łączenia w jednym postępowaniu przez ten sam podmiot roli organu wydającego decyzję i strony postępowania. Wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu, sprawującego także funkcję starosty, od rozpatrywania danej sprawy wyłącza również możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zapadła w niniejszej sprawie decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2016 r. została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego stosownie do art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. W konsekwencji uznać należy, że zaskarżona decyzja Wojewody – utrzymując w mocy wadliwą z powyższych względów decyzję pierwszoinstancyjną – narusza przepisy postępowania (art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a.) w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższych uchybień jako przedwczesne na obecnym etapie postępowania uznać należy dokonanie przez Sąd merytorycznej oceny zasadności wydanego w sprawie orzeczenia o odmowie zwrotu spornej nieruchomości. Przed przystąpieniem do ponownego rozpatrywania niniejszej sprawy Wojewoda będzie zatem zobowiązany do podjęcia postanowienia o wyłączeniu od udziału w tym postępowaniu Prezydenta Miasta L. i wyznaczenia w jego miejsce innego organu. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Orzeczenia o kosztach postępowania, zawarte w pkt II i III sentencji, znajdują natomiast uzasadnienie odpowiednio w dyspozycji art. 200 p.p.s.a. oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).