II SA/Lu 22/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 1 lipca 1978 r., w trybie przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64), T. S. zbył na rzecz Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Budownictwa Komunalnego w B. P. (dalej także: "Przedsiębiorstwo") działkę gruntu nr [...], o pow. 1 ha 96 a 98 m2. Nieruchomość ta została nabyta przez Skarb Państwa z przeznaczeniem pod rozbudowę bazy Przedsiębiorstwa, zgodnie z powołanymi w akcie notarialnym decyzjami lokalizacyjnymi. Wnioskiem z dnia 30 października 2008 r. T. S. zwrócił się do Prezydenta Miasta B. P. o zwrot sprzedanej Skarbowi Państwa nieruchomości, stanowiącej obecnie część działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. Decyzją z dnia 2 czerwca 2010 r., znak: [...], Starosta B. orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawcy własności nieruchomości położonych w obrębie 2 miasta B. P. oznaczonych w znajdującym się w aktach projekcie podziału działki nr [...] o powierzchni 0,7626 ha, nr [...] o pow. 0,2140 ha i nr [...] o powierzchni 0,4347 ha, stanowiących własność G. P.. Wojewoda decyzją z dnia 26 sierpnia 2010 r., znak: [...], uchylił tę decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, wskazując na konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji decyzją z dnia 14 lutego 2014 r., znak: [...], zwrócił na rzecz wnioskodawcy własność opisanych wyżej nieruchomości. Jednocześnie organ ustalił, że wnioskodawca winien zwrócić na rzecz G. P. zwaloryzowaną kwotę odszkodowania w wysokości [...] zł. Organ podkreślił, że zgromadzone w sprawie dowody potwierdzają, iż objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość nie została użyta na cel, na jaki została nabyta i z tego powodu podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela. W odwołaniu od tej decyzji G. P. zarzuciła, że wbrew twierdzeniom Starosty zwracane działki, po ich nabyciu, zostały zagospodarowane zgodnie z celem określonym w akcie notarialnym i w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.). W dniu 6 maja 2014 r. zmarł T. S., a w jego miejsce do toczącego się postępowania wstąpili spadkobiercy – E. S., M. S. oraz J. S.. Rozpatrując złożone odwołanie Wojewoda stwierdził, że zasługuje ono na uwzględnienie i decyzją z dnia 29 października 2014 r., znak: [...], uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji oraz odmówił zwrotu opisanych działek gruntu. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w świetle sporządzonego przez uprawnionego geodetę w ramach wykonywania czynności urzędowych dokumentu, na terenie objętym w tej sprawie wnioskiem o zwrot już w 1987 r. (a więc przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia) znajdowały się urządzenia typowe dla bazy przedsiębiorstwa budowlanego. Teren ten był ogrodzony i stanowił organizacyjnie jedną całość z pozostałym terenem należącym do Przedsiębiorstwa, które nabyło nieruchomość. Powszechnie znanym jest przy tym, jak wskazał organ, że Przedsiębiorstwo to miało swoją siedzibę i bazę przy ul. [...] w B. P., a nabywane grunty miały służyć, co wynika zresztą z zebranych w sprawie dokumentów, rozbudowie jego bazy. W ocenie organu drugiej instancji, fakt wybudowania bazy został ponadto potwierdzony przez dwóch świadków, przy czym z ich zeznań wynika, iż zabudowę nabytych nieruchomości rozpoczęto niezwłocznie po ich nabyciu. Także trzeci świadek, aczkolwiek twierdził, że teren ten nie był używany przez Przedsiębiorstwo, to przyznał, iż został on ogrodzony. Istnienie bazy wynika również z dokumentów o przekazaniu w 1987 r. tego terenu między Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w B. P. a Miejskim Przedsiębiorstwem Remontowo-Budowlanym w B. P.. Kwestia kiedy i w jakim trybie nieruchomość przeszła we władanie Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w B. P. nie ma znaczenia w sprawie, skoro zmiana władającego wywłaszczonym gruntem nie ma znaczenia w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nadto, zdaniem Wojewody, dowodów potwierdzających realizację celu wywłaszczenia nie podważa to, iż obecnie na działce nie ma żadnych urządzeń. Należy bowiem mieć na uwadze, że od czasu przypuszczalnego zakończenia budowy bazy minęło blisko trzydzieści lat. Mając powyższe na względzie organ odwoławczy stwierdził, że objęte wnioskiem nieruchomości zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i z tego powodu nie mogą one zostać zwrócone następcom prawnym ich byłego właściciela. Skargę na decyzję Wojewody złożyła M. S., wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła, iż w świetle ustaleń dokonanych w toku postępowania niezasadnym jest twierdzenie, aby objęte wnioskiem o zwrot działki zostały wykorzystane na cel wskazany w akcie notarialnym z dnia 1 lipca 1978 r. Zdaniem skarżącej, świadczy o tym przede wszystkim to, że mimo podejmowanych w tym zakresie działań, nie odnaleziono jakiejkolwiek dokumentacji związanej z realizacją inwestycji. Nawet, jeżeli na tym terenie wzniesiono budynki i budowle, to były one wybudowane bez pozwolenia na budowę, nie były podpiwniczone, lecz stanowiły tymczasowe obiekty budowlane, posiadające prowizoryczną jedynie instalację elektryczną. Ponadto stanowisko skarżącej potwierdza stan zagospodarowania sąsiedniej działki, która także została nabyta pod tę samą inwestycję, na której znajdują się obecnie kilkunastoletnie brzozy, topole, sosny oraz zakrzewienia. Brak jest również materialnych dowodów świadczących o zabudowie działek budynkami bądź budowlami. W szczególności nie zachowały się pozostałości słupów energii elektrycznej, a odnaleziono jedynie resztki murowanego ogrodzenia, które przypuszczalnie zostało w tym miejscu "wysypane jako gruz i śmieci". Nadto, w ocenie skarżącej, sporządzony przez geodetę szkic z 1987 r. nie może mieć w sprawie żadnego znaczenia, albowiem w dacie jego sporządzenia Przedsiębiorstwo już nie władało wywłaszczoną nieruchomością. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 136 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 września 2004 r., to jest od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492), nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z sentencją niniejszego wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców te nieruchomości skomunalizowane, na których jednostki samorządu terytorialnego zrealizowały przed 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot cel określony w decyzji o ich wywłaszczeniu, bez możliwości badania, czy realizacja ta nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowym, iż po wejściu w życie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu doszło do niekonstytucyjnego pogorszenia sytuacji jednostek samorządu terytorialnego na skutek naruszenia przez ustawodawcę zasady niedziałania prawa wstecz (art. 2 Konstytucji) oraz zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji). Jak stwierdził Trybunał, wobec tych jednostek samorządu terytorialnego, powinny znaleźć dalsze zastosowanie dotychczas obowiązujące zasady, a nie nowy kierunek interpretacji przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, nakazujący realizowanie celu wywłaszczenia w każdym wypadku w ciągu 10 lat od chwili wywłaszczenia. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że zgodnie z opisaną na wstępie umową sprzedaży z dnia 1 lipca 1978 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], położona w B. P., przy ul. [...], została nabyta w celu realizacji inwestycji polegającej na rozbudowie bazy Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Budownictwa Komunalnego w B. P., zlokalizowanej na tym obszarze na mocy decyzji Wojewody Bialskopodlaskiego nr [...] z dnia 16 marca 1978 r., znak: [...], o ustaleniu miejsca i realizacji inwestycji. Nieruchomość ta stanowi obecnie własność G. P. i położona jest w obrębie 2 miasta B. P., a w znajdującym się w aktach projekcie podziału oznaczona jest jako działki: nr [...] o powierzchni 0,7626 ha, nr [...] o pow. 0,2140 ha i nr [...] o powierzchni 0,4347 ha. Z omawianej decyzji Wojewody [...] wynika, że została ona wydana na wniosek Przedsiębiorstwa, w którym to wniosku cel inwestycji określono jako "rozbudowa zaplecza produkcyjnego" tego podmiotu. W decyzji nie wskazano przy tym żadnych konkretnych obiektów budowlanych, jakie miałyby zostać wzniesione na terenie objętym tą decyzją. Ponadto w sprawie dopuszczono dowody z zeznań świadków. Świadek J. W. zeznał, że był zatrudniony w Przedsiębiorstwie w latach 1978-1987 na stanowisku inżyniera budowy bazy. W tym okresie na objętym postępowaniem terenie wzniesiono dwa budynki i węzeł betoniarski. W skład węzła wchodziły betoniarka, zbiorniki na cement, zasieki na kruszywo wraz z podajnikami. Cały teren był ogrodzony siatką. Do budynków znajdujących się na terenie były doprowadzone drogi z płyt. Świadek K. S. zeznał, że był pracownikiem Przedsiębiorstwa od 1982 r. Potwierdził fakt wybudowania na terenie bazy Przedsiębiorstwa budynków, nie pamiętał jednak czasokresu prowadzenia robót budowlanych. Świadek E. C. zeznał zaś, że był zatrudniony w położonej w sąsiedztwie bazy Przedsiębiorstwa Spółdzielni "[...] w B. P.". Nie pamiętał jednak, by na objętym wnioskiem terenie były po jego nabyciu wykonywane jakieś roboty, pamiętał natomiast, że między terenami Spółdzielni i Przedsiębiorstwa znajdowało się ogrodzenie. Poza sporem jest, iż jak wynika z kopii umowy o przekazaniu zarządu oraz protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 23 lutego 1987 r. sporządzonego pomiędzy Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w B. P. a Miejskim Przedsiębiorstwem Remontowo Budowlanym w B. P., przedmiotem przekazania była działka nr [...] o pow. 2,3655 m2 położona w B. P. w rozwidleniu ulic [...] z wybudowaną bazą przedsiębiorstwa położoną w B. P. przy ul. [...]. W skład tej działki wchodził teren oznaczony obecnie w projekcie podziału jako działka [...], nr [...] i nr [...], który to teren w 1987 r. był zabudowany i urządzony. W świetle wykonanego przez geodetę uprawnionego K. P. szkicu do aktualizacji mapy zasadniczej, sporządzonego w dniu 20 września 1987 r., wynika, iż będące przedmiotem wniosku o zwrot działki wchodziły w skład nieruchomości ogrodzonej, zabudowanej budynkami oraz zasiekami na kruszywo, w części betonowymi. Niezasadne są zarzuty podniesione w skardze. Podkreślenia wymaga, że obowiązujące w dacie realizacji omawianej bazy przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 299 ze zm.) nie zawierały wymogu analogicznego do tego, jaki wynika z obecnie obowiązującego art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), który to przepis nakłada na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu określonych dokumentów, w tym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Niewątpliwie również uprzednio obowiązująca ustawa Prawo budowlane z 1974 r. obligowała organy administracji do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę jedynie przez okres 5 lat. Z tego powodu przyjęto w orzecznictwie, że skoro przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały inwestora ani właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją tego obiektu, a organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat, to z faktu, że nie zachował się żaden egzemplarz decyzji o pozwoleniu na budowę danego obiektu budowlanego, nie można wywodzić, że obiekt taki został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że nawet gdyby istotnie, czego nie można potwierdzić, obiekty budowlane zrealizowane na terenie bazy Przedsiębiorstwa powstały bez wymaganej zgody właściwych organów bądź by miały one jedynie charakter obiektów "prowizorycznych", jak twierdzi skarżąca, to z tego tylko powodu nie można wywodzić, że nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, jakim była budowa wspomnianej bazy. W żadnym razie nie można również twierdzić, by o zbędności nieruchomości na cel określony w umowie z dnia 1 lipca 1978 r. świadczyć mógł jej obecny stan zagospodarowania, a w szczególności to, że jest ona zaniedbana i porośnięta kilkunastoletnimi drzewami. Należy bowiem podkreślić, iż wobec uprzedniego zrealizowania celu nabycia opisanej nieruchomości w trybie przepisów wywłaszczeniowych, nieruchomość ta nie może podlegać zwrotowi nawet, gdy następnie przeznaczono ją na cel inny aniżeli określony w opisanej umowie (por. M. Wolanin, Komentarz do art. 136 u.g.n., w: J. Jaworski i inni, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2013, SIP Legalis, nb. 1 i nast.; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r., P 12/11, OTK-A z 2012 r. nr 11, poz. 135). Nie budzi również wątpliwości, że zmiana podmiotu, na rzecz którego została wywłaszczona nieruchomość, nie ma znaczenia w sprawie o zwrot tej nieruchomości, o ile tylko cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wskazać trzeba, iż skoro na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia, to późniejsze wykorzystywanie nieruchomości przez inne podmioty bądź niewykorzystywanie jej w ogóle nie uprawnia do żądania zwrotu nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest bowiem pogląd, że w sytuacji realizacji celu wywłaszczenia, późniejsze inne rozporządzenie nieruchomością wywłaszczoną nie oznacza spełnienia przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W następstwie wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia ustaje bowiem definitywnie więź prawna łącząca poprzedniego właściciela i podmiot, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia i powstaje swoboda rozporządzania przedmiotem wywłaszczenia przez aktualnego właściciela (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2014 r., II SA/Gl 93/14 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2013 r., IV SA/Po 737/13, niepubl., dostępne na stronie WWW: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nieuzasadnione są również zarzuty skarżącej, kwestionującej wartość dowodową mapy sporządzonej w 1987 r. przez geodetę K. P.. Podkreślenia wymaga, że skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu przeciwko treści tego dokumentu. Mapa ta wykonana zaś została przez geodetę uprawnionego w celu wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów, co oznacza, iż ma ona charakter dokumentu urzędowego, który korzysta z domniemania prawdziwości na podstawie art. 76 § 1 K.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy, w zakresie jego działania, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Z dowodu tego wynika, że na opisywanej nieruchomości istniały budowle o charakterze wskazującym na to, iż miały one służyć celom realizowanym przez bazę przedsiębiorstwa budowlanego. Na wynik sprawy nie mogą mieć również wpływu podnoszone w toku postępowania zarzuty co do naruszenia przysługującego poprzednikowi prawnemu skarżącej prawa własności. Zauważyć trzeba, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 64 ust. 3 dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy. Stosownie do art. 21 ust. 2 Konstytucji, wywłaszczenie jest dopuszczalne, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Jakkolwiek zatem prawo własności jest prawem rzeczowym, dającym najpełniejsze władztwo nad rzeczą, to nie jest prawem absolutnym. Prawo to podlega ograniczeniom określonym w przepisach ustawowych, w szczególności wynikającym z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślić należy, iż istotą decyzji orzekających o wywłaszczeniu nieruchomości (bądź umów cywilnoprawnych zawieranych w trybie przepisów wywłaszczeniowych) jest właśnie ograniczenie (bądź pozbawienie) praw rzeczowych do nieruchomości (w tym prawa własności), w związku z koniecznością realizacji określonego celu publicznego i za słusznym odszkodowaniem. Zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy wyłącznie w razie spełnienia enumeratywnie określonych w przepisach prawa. Organy administracji prawidłowo oceniły, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a zatem nie można uznać, by w wyniku wydania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, doszło do naruszenia prawa własności, z uchybieniem powszechnie obowiązującym przepisom prawa. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.