II SA/Lu 220/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza N. z [...] marca 2021 r., nr [...], którą odmówiono L. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad L. K.. W uzasadnieniu powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że [...] lutego 2021 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek L. K. o ustalenie przedmiotowego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z wniosku wynika, że L. K. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] marca 2013 r., nr [...]/12 o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] listopada 2012 r. Natomiast niepełnosprawność istnieje od [...] stycznia 1982 r. Do akt sprawy wnioskodawca dołączył także orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], z którego wynika, że został on uznany za całkowicie niezdolnego do pracy do dnia [...] stycznia 2023 r. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że L. K. od 1980 r. przebywa na rencie z powodu schorzeń układu krążenia, utrzymuje niską wydolność fizyczną, osłabienie, obrzęki kończyn dolnych, zaburzenia równowagi, chwilowe wyłączenia świadomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , utrzymując w mocy ww. decyzję wyjaśniło, że kwestią sporną jest odmowa przyznania L. K. wnioskowanego świadczenia, z uwagi na niespełnienie przesłanek określonych w art. 17 ust.1 pkt 4 oraz wystąpienie przesłanki negatywnej, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2020 roku, poz. 111 – dalej powoływanej jako "u.ś.r."). Organ odwoławczy wyjaśnił również, że rozpoznając sprawę dotyczącą ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w przypadku, gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia bądź po ukończeniu 25 roku życia, jeżeli powstała w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej należy uwzględnić orzecznictwo sądów administracyjnych, będących wynikiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., TK 38/13, mocą którego orzeczono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W konsekwencji, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium przyjęło, że fakt, iż niepełnosprawność L. K. powstała po ukończeniu wieku określonego w przepisie art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie jest okolicznością, której skutkiem jest odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia. Kolegium podkreśliło natomiast, że w przedmiotowej sprawie przesłanką wykluczającą uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest korzystanie przez wnioskodawcę z prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, co skutkować musi koniecznością wydania decyzji o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia. Skoro odwołujący posiada rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy to nie może rezygnować z pracy bowiem nie może tej pracy wykonywać. Organ odwoławczy zauważył, że art. 17 ust.1 i ust. 5 u.ś.r. był przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, który w uzasadnieniu wyroku z 22 lipca 2019 r., P 41/07 wskazał, że rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi wynikać ze świadomej decyzji opiekuna, a nie pozostającej poza jego wolą niezdolnością do pracy. Reasumując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., co skutkuje odmową przyznania L. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką L. K.. W skardze L. K. zarzucił naruszenie art. 17 ust.1 i ust.1lit.b, ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r., zarzucając, że "SKO kieruje się wyłącznie przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomijając dobro czynnika społecznego polegającego na pomocy osobom znajdującym się w tak trudnej sytuacji" jak jego. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że jest rencistą z całkowitą niezdolnością do pracy, z najniższym dochodem. Od kilku lat sprawuje całodobową opiekę nad matką, nie korzystając z żadnych usług opiekuńczych. W swoim postępowaniu organy "podchodzą do sprawy czysto administracyjnie, bez cienia empatii". Wniósł o "zmianę decyzji i przyznanie mu świadczenia". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sądy administracyjne stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję, sąd doszedł do przekonania, że skarga nie ma usprawiedliwionej podstawy prawnej. Kolegium nie dokonało bowiem błędnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, przyjmując odmiennie niż skarżący, że ustalone prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy wyłącza możliwość ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. W niniejszej sprawie kwestią sporną jest to, czy osoba mająca przyznaną rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymagającym stałej opieki oraz czy może ona zrezygnować z tej renty w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec tak zarysowanego sporu sąd zauważa, że stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r. "świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: (...) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji"; z tym, że "świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym". Przepis ten w zakresie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego podmiotów mających ustaloną rentę z tytułu niezdolności do pracy był przedmiotem konstytucyjnego badania przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17. Zauważyć należy, że Trybunał za niekonstytucyjny uznał ten przepis jedynie w zakresie pozbawienia prawa do świadczenia podmiotów mających przyznaną rentę z tytułu częściowej (nie zaś jak ma to miejsce w tej sprawie z tytułu całkowitej) niezdolności do pracy. Trybunał Konstytucyjny – badając konstytucyjność art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r. – w pkt 3.3.5. uzasadnienia wskazanego wyroku "przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzega, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, jak ma to miejsce w przypadku skarżącej. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia". W konsekwencji w pkt 3.5. uzasadnienia "Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji". W świetle sentencji i uzasadnienia wskazanego wyroku nie może być wątpliwości, że uprawnionym do świadczenia pielęgnacyjnego jest również osoba mająca przyznaną rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy na takiej samej zasadzie jak osoba posiadająca ustalone prawo do emerytury. W żadnym razie uprawnienie to nie przysługuje osobie posiadającej rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Przepis w zakresie uprawnienia osób posiadających rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy obowiązuje i przysługuje mu domniemanie konstytucyjności, które nie zostało przez Trybunał obalone. Stanowić może on zatem podstawę do odmowy przyznania świadczenia podmiotom posiadającym prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Oczywistym jest bowiem, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r. należy odczytywać łącznie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Podstawową zaś pozytywną przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", z czym wiąże się obiektywną zdolność do wykonywania pracy zawodowej lub zarobkowej (możliwość podejmowania zatrudnienia) i wola jej wykonywania (gotowość do podjęcia pracy). Osoba, która z przyczyn od niej niezależnych, w tej sprawie zdrowotnych (wyłączających pracę zawodową/zarobkową) nie może podjąć zatrudnienia, jak i też nie pozostaje w gotowości do podjęcia pracy/zatrudnienia nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub pracy zarobkowej, nie posiada ona bowiem naturalnej zdolności do pracy zawodowej lub zarobkowej. Nie może ona w konsekwencji ani zrezygnować z pracy zawodowej ani z podejmowania zatrudnienia. Wskazać też należy, że renta z tytułu niezdolności do pracy w powszechnym systemie emerytalnym zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. 2021 r. poz. 291) przysługuje osobie, która całkowicie lub częściowo utraciła zdolność do pracy zarobkowej z powodu naruszenia sprawności organizmu i nie rokuje odzyskania zdolności do pracy po przekwalifikowaniu. Jeżeli osoba utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy jest osobą całkowicie niezdolną do pracy (art. 12 ust. 2 ustawy), a jeżeli utraciła w znacznym stopniu zdolność do pracy zgodnej z poziomem posiadanych kwalifikacji jest osobą częściowo niezdolną do pracy (art. 12 ust. 3 ustawy). Zważywszy na powyższe, sąd stwierdza, że skarżący, z uwagi na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy, z powodu której przyznano mu rentę nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania pracy zarobkowej. Sam skarżący także w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie twierdził, że jego stan zdrowia pozwala na podejmowanie innego rodzaju pracy czy zatrudnienia. Skarga opiera się wyłącznie na zarzucie naruszenia wskazanych przepisów, nie kwestionuje natomiast ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę subsumpcji normy materialnoprawnej. Zresztą wobec treści decyzji organu rentowego trudno byłoby stawiać w tym zakresie organom zarzuty poczynienia wadliwych ustaleń faktycznych, co do spornej w tej sprawie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W przypadku skarżącego rezygnacja z zatrudnienia (ponad 40 lat temu, co wynika z treści uzasadnienia orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS – k. 4 akt adm. I inst.) była podyktowana stanem zdrowia, nie zaś koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Takie przyczyny rezygnacji z zatrudnienia nie wypełniają, w świetle stanowiska judykatury, przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić należy, że skarżący jest osobą poważnie chorą. Jak wynika z ustaleń dokonanych w toku postępowania administracyjnego u L. K. utrzymuje się niska wydolność fizyczna, osłabienie, obrzęki kończyn dolnych, zaburzenia równowagi, chwilowe wyłączenia świadomości. Stopień naruszenia sprawności organizmu powoduje całkowitą niezdolność do pracy, zaś rokowanie co do odzyskania zdolności do pracy jest niepomyślne. Niezależnie od zarzutów skargi, sąd w oparciu o załączone akta administracyjne nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa procesowego, które skutkowałoby uwzględnieniem skargi. Wobec bowiem dokonania przez organy prawidłowej wykładni art. 17 ust.1 pkt 4, ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r. zakres postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i ocena faktów były prawidłowe. Z reguły bowiem naruszenia prawa procesowego, jak i subsumpcja normy materialnoprawnej są konsekwencją dokonania przez organy wadliwej wykładni tej normy, co jednakże nie miało miejsca w tej sprawie. W odniesieniu do kwestii zawartego w skardze wniosku o przyznanie świadczenia przez sąd, wskazać należy, że nie jest to możliwie, bowiem sąd zgodnie z treścią przepisów przytoczonych na wstępie niniejszego uzasadnienia kontroluje prawidłowość decyzji. Końcowo należy podnieść, że organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że organ pierwszej instancji błędnie zastosował przepis art. 17 ust. 1b ustawy, bowiem wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, przymiot konstytucyjności utraciło przewidziane w tym przepisie kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.