II SA/Lu 222/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania świadczenia z pomocy społecznej I. oddala skargę II. przyznaje [...] A. L. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. umorzył postępowanie wszczęte z wniosku A. J. w sprawie przyznania świadczenia z pomocy społecznej w postaci obiadów dla dzieci. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 2 czerwca 2010 r. wpłynął wniosek A. J. o przyznanie pomocy w postaci obiadów dla jego dzieci. W związku z tym organ podjął próbę przeprowadzenia z wnioskodawcą rodzinnego wywiadu środowiskowego, celem ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej. Jednakże mimo podjętych prób wywiad środowiskowy nie został przeprowadzony. Jak wskazał organ okoliczność ta (brak współdziałania wnioskodawcy z organem pomocy społecznej) stanowiła podstawę do wydania w sprawie dwóch decyzji odmawiających przyznania wnioskowanego świadczenia. Decyzje te jednak na skutek wniesionego odwołania zostały przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylone. Organ pierwszej instancji wykonując zalecenia Kolegium przeprowadził w dniu 16 listopada 2010 r. wywiad środowiskowy w trakcie którego wnioskodawca zakomunikował pracownikowi socjalnemu, iż nie zgłasza względem ośrodka pomocy społecznej żadnych oczekiwań. Mając powyższe na uwadze organ powołując się na art. 105 § 2 k.p.a. uznał, iż postępowanie - wobec cofnięcia przez stronę zgłoszonego żądania - stało się bezprzedmiotowe i jako takie należało umorzyć. Od powyższej decyzji A. J. wniósł odwołanie podnosząc, iż decyzja umarzająca postępowanie w sprawie przyznania obiadów w wakacje od lipca do sierpnia 2010 r. jest dla niego bardzo krzywdząca. Odwołujący zaprzeczył, jakoby zrzekł się pomocy w formie posiłków dla jego dzieci. Wskazał, iż podpisując oświadczenie za namową pracownika podał, że rezygnuje z pomocy w formie zasiłków od 16 listopada 2010 r., a nie z zaległych posiłków za wakacje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po zapoznaniu się z treścią odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego umorzenie postępowania w sprawie było prawidłowe, jednakże z innego niż wskazany przez organ pierwszej instancji powodu. Mianowicie w ocenie Kolegium, potraktowanie oświadczenia strony, stanowiącego iż "nie zgłasza żadnych oczekiwań względem ośrodka" jako wniosku o umorzenie postępowania było błędne. W kwestionariuszu wywiadu środowiskowego, poza tym oświadczeniem znajduje się bowiem również żądanie wyjaśnienia dlaczego syn K. zmuszony jest kupować posiłki we własnym zakresie. W ocenie Kolegium powyższe zapytanie należało potraktować jako podtrzymanie złożonego i nie rozpatrzonego ostatecznie wniosku z dnia 2 czerwca 2010 r. Zdaniem Kolegium postępowanie z tego wniosku stało się jednak bezprzedmiotowe z uwagi na upływ terminu objętego wnioskiem. Organ wskazał, iż upływ okresu na jaki wnioskowana była pomoc czyni niemożliwym jej przyznanie. Jednocześnie Kolegium wskazało, że przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują przy tym przyznania ekwiwalentu pieniężnego dla strony za pomoc rzeczową, która nie została przez organ przyznana. Nadto przyznanie stronie obiadów za miniony okres czyniłoby decyzję niewykonalną. Ubocznie organ wskazał, iż K. J. została przyznana pomoc w formie obiadów na okres od 1 grudnia 2010 r. do 30 czerwca 2011 r., wobec czego syn odwołującego objęty został oczekiwaną pomocą. W skardze na powyższą decyzję A. J. podniósł, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo, ponieważ program "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" nakazuje uczące się dzieci dożywiać również w wakacje. Skarżący zaznaczył, że przetrzymywanie jego wniosku z dnia 2 czerwca 2010 r. do 17 listopada 2010 r. jest "skandaliczne i sprzeczne z k.p.a. i ustawą o pomocy społecznej". Wskazując na powyższe zażądał zwrotu należności za obiady dla dzieci, które według wskazanego programu im się należały. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, iż rozpoznając skargę Sąd bada, czy zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd bada również, czy stan faktyczny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu dawał organom podstawę do zastosowania odpowiednich przepisów prawa. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności, jak pokrzywdzenie strony orzeczeniem organu oraz czy orzeczenie to wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Badając w takim zakresie zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, które mogłoby skutkować uchyleniem względnie stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Przedmiotem rozstrzygnięcia organów w niniejszej sprawie był wniosek skarżącego dotyczący przyznania świadczenia z pomocy społecznej w postaci obiadów dla jego dzieci, który to rodzaj świadczenia reguluje ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 4 tej ustawy celem tego programu jest, między innymi, poprawa poziomu życia osób i rodzin o niskich dochodach. Jedną zaś z form tej pomocy jest przyznawane przez organy pomocy społecznej świadczenie w formie gotowego posiłku. Przepis art. 7 wymienionej ustawy stanowi, że do udzielenia pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielenia świadczeń z pomocy społecznej, która to ustawa odsyła z kolei w sprawach nieuregulowanych do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. W niniejszej sprawie nie jest sporna kwestia wykładni ani przepisów ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" ani ustawy o pomocy społecznej. Istota rozpatrywanej sprawy sprowadza się bowiem do tego, czy występowały w niej przesłanki uzasadniające umorzenie wszczętego wnioskiem skarżącego postępowania, co uczyniły organy obu instancji. W związku z tym na wstępie niniejszych rozważań należy przywołać przesłanki podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Otóż zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie natomiast z § 2 tego przepisu organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Przywołany przepis określa zatem dwie formy umorzenia postępowania dzieląc je na obligatoryjną (§ 1) i fakultatywną (§ 2). W rozpoznawanej sprawie - zdaniem Kolegium - zastosowanie znalazł pierwszy przypadek. Zdaniem Sądu ocenę taką należy uznać za prawidłową. Przede wszystkim należy podnieść, iż przesłanką umorzenia postępowania w omawianym przypadku jest jego bezprzedmiotowość. Bezprzedmiotowość postępowania występuje wówczas, gdy odpadł jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej. Innymi słowy bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy podmiot tego postępowania, jego przedmiot czy podstawa prawna, umożliwiająca załatwienie sprawy administracyjnej odpada. Zatem brak któregokolwiek z wyżej wymienionych elementów koniecznych skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy poprzez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006r. I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż skarżący wnioskiem z dnia 2 czerwca 2010 r. zwrócił się o przyznanie pomocy w formie posiłków dla jego dzieci na okres wakacji (lipiec - sierpień 2010 r.). Jakkolwiek taki zakres żądania nie wynika wprost ze wskazanego wniosku, to już treść odwołania i skargi nie pozostawia wątpliwości, iż skarżący żądał przyznania obiadów jedynie na okres miesiąca lipca i sierpnia. Istotne dla sprawy jest jednak to, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego nie zostało zakończone (poprzez wydanie pozytywnej decyzji) przed datą wskazanego okresu, tj. przed 1 lipca 2010 r., co uprawniałoby stronę do korzystania z przyznanej pomocy od tej daty. Pierwsza w sprawie decyzja została wydana 2 lipca 2010 r., pomijając jednak jej odmowny charakter to wskazać należy, iż na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania decyzja ta została uchylona przez organ wyższego stopnia celem powtórzenia postępowania. Podobna sytuacja zaistniała w stosunku do kolejnej decyzji organu z dnia 1 września 2010 r., która również została uchylona rozstrzygnięciem organu odwoławczego. W tym stanie rzeczy uchylenie wydanych rozstrzygnięć skutkowało powrotem sprawy do organu pierwszej instancji, którego obowiązkiem było ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego. W tych warunkach wydanie nowej decyzji następuje tak, jak gdyby sprawa nie była rozstrzygana w danej instancji, co uzasadnia stosowanie nie tylko przepisów materialnego prawa administracyjnego obowiązujących w dniu orzekania, ale również uwzględnienie okoliczności faktycznych kształtujących sytuację wnioskodawcy. Z uwagi na wskazany przebieg postępowania (dwukrotne uchylanie decyzji organu pierwszej instancji i powrót sprawy do tego organu) kolejne rozstrzygnięcie w sprawie zostało już wydane po upływie okresu na jaki skarżący domagał się przyznania pomocy. W tych okolicznościach słuszne jest stanowisko organu o braku podstaw do przyznania wnioskowanej pomocy na okres, który już upłynął. W tym zakresie wskazać należy, iż przepis art. 36 pkt 2 lit. j ustawy o pomocy społecznej zalicza posiłek do świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej. W myśl art. 106 ust. 3 zdanie pierwsze tej ustawy, świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z wymaganą dokumentacją. Uregulowanie to nie obejmuje świadczeń niepieniężnych. Świadczenie w formie posiłku, tak jak inne świadczenia niepieniężne, mogą być przyznawane jedynie na przyszłość. Zważyć bowiem należy, iż decyzja w przedmiocie udzielenia świadczenia w formie posiłku nie ma charakteru decyzji deklaratoryjnej, tj. takiej która stwierdza wyłącznie skutek prawny, który nastąpił z mocy prawa, a więc z mocą ex tunc w dacie złożenia wniosku lub wskazanym w nim początkiem okresu. Decyzja ta nie poświadcza o powstaniu określonego skutku prawnego z mocy prawa w wyniku zaistnienia przewidzianego prawem stanu faktycznego. Innymi słowy prawo do przedmiotowego świadczenia nie powstaje z chwilą złożenia wniosku wraz z niezbędnymi dokumentami, lecz dopiero na mocy decyzji, która to świadczenie przyznaje. Skoro więc prawo do świadczenia powstaje wraz z jego przyznaniem, określonym i ukształtowanym w decyzji je przyznającej, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do przyznania tego prawa przed datą jego powstania, to jest przyznania tego świadczenia za okres przed datą wydania decyzji. W związku z tym słusznie Kolegium uwzględniło upływ okresu na jaki skarżący domagał się przyznania świadczenia stwierdzając, iż jego koniec czynił postępowanie bezprzedmiotowym. Niemożliwym bowiem jest przyznanie świadczeń w formie posiłku za okres, który już minął. Niemożliwe do zrealizowania jest również podniesione w skardze żądanie wypłaty należności za nieprzyznane obiady. Ani bowiem przepisy ustawy o pomocy społecznej ani ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" nie przewidują możliwości przyznania wnioskodawcy ekwiwalentu pieniężnego za obiady, które nie zostały przez organ przyznane. Uznając zatem, iż w sprawie niniejszej organy administracji nie dopuściły się naruszenia prawa, skargę należało oddalić na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O wynagrodzeniu adwokata, ustanowionego dla skarżącego z urzędu, Sąd orzekł stosownie do art. 250 ww. ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).