II SA/Lu 227/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lipca 2013 r. sprawy ze skargi J. Ch. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. W dniu 23 lipca 2012r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wplynęło pismo J. C., w którym domagał się podjęcia decyzji w sprawie wykonania wjazdu do garażu przez sąsiada E. K. Wyjaśnił, że mają wspólny dojazd do swoich posesji, na działce sąsiada znajduje się garaż do którego prowadził wjazd od strony jego posesji. Teraz jednak E. K. wykonał bramę w budynku garażowym również od strony drogi dojazdowej. Jest dla niego krzywdzące, ponieważ działka przy tym wjeździe będzie tylko do dyspozycji sąsiada. Organ ustalił, że na działce nr ewid. 46/3, będącej współwłasnością E. K. i E. K., położonej w B. przy ul. P. posadowiony jest budynek gospodarczo – garażowy posiadający wymiary 8,2 m x 5,0 m, o konstrukcji murowanej, z jdnospadowym dachem drewnianym, pokrytym blachą trapezową, ze spadkiem na działkę właścicieli. Budynek zlokalizowany jest w granicy działek nr ewid. 45 oraz 46/1 i znajduje się w odległości 6,25 m od budynku mieszkalnego na dziąłce nr 46/3 oraz w odległości 6,46 m od budynku mieszkalnego na działce nr 46/2. Na podstawie aktu notarialnego Nr 2568/93 z dnia 1 lipca 1993 r. ustalono, że działka nr 46/1 stanowi drogę dojazdową do działek nr 46/3 i nr 46/2 i jest współwłasnością w częściach równych J. C. i D. C. oraz E. K. i E. K. Działka nr 46/2 stanowi własność J. C. i D. C. W ścianie północnej budynku gospodarczo – garażowego, od strony działki nr ewid. 46/1 E. K. wykonał otwór o wymiarach 2,42 m x 2,0 m, w którym zamontował bramę uchylną o konstrukcji metalowej, z blachy trapezowej. Nad otworem wykonano nadproże. Budynek gospodarczo – grażowy wybudowany został przed 30 – 35 laty na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast otwór wykonano na przełomie lipca i sierpnia 2012 r. bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił nakazania E. K. zamurowania otworu. Organ stwierdził wprawdzie, że w świetle art. 28 Prawa budowlanego został wykonany w ramach samowoli budowlanej, jednak zgodnie z zasadami wiedzy technicznej oraz w sposób nie naruszający przepisów techniczno – budowlanych. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległości w jakich należy sytuować budynek zwrócony ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi od granicy z działką sąsiednią dotyczą jedynie odległości od działek budowlanych, działka zaś nr 46/1, będąca drogą dojazdową do działek nr ewid. 46/2 i 46/3, nie ma takiego charakteru. Z tych powodów w sprawie nie ma zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i nie ma podstaw do nakazania zamurowania otworu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], powyższe rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. Podzielając opinię, że wykonanie otworu, jako przebudowa budynku, wymagało pozwolenia na budowę, ponownie podkreślił, że działka nr 46/1 nie ma charakteru działki budowlanej. Pojęcie działki budowlanej, zdefiniowane w art 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zakłada, że działką budowlaną może być jedynie nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych, wynikające z odrębnych przepisów. Przedmiotowa działka ze względu na swoją powierzchnię (142 m2) oraz cechy geometryczne (długość 30,0 m i szerokość 3,69 m na długości 23,8 m) nie może być uznana za działkę budowlaną. Takiego charakteru odmawia jej również zapis aktu notarialnego Nr [...] z dnia [...] stanowiąc, że wyodrębnona została z działki nr ewid. 46 z przeznaczeniem na drogę dojazdową do działek nr 46/2 i 46/3. Ponadto przeprowadzone przez inwestora roboty budowlane wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną. Z tych powodów, mimo tego, że wykonanie otworu i zamontowanie w nim bramy stanowi samowolę budowlaną, nie ma podstaw do nakazania inwestorowi doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego i zarazem do zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego oraz § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. C. zarzucił decyzji naruszenie art. 28 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że roboty budowlane polegające na wykonaniu w ścianie budynku gospodarczo – garażowego otworu drzwiowego można było wykonać bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie było podstaw do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa. przez oparcie się przy ustalaniu przeznaczenia działki nr 46/1 jedynie na akcie notarialnym oraz definicji działki budowlanej, wynikającej z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z pominięciem wypisu z rejestru gruntów z dnia 6 grudnia 2012 r., w którym wskazana działka określana jest jako budowlana oraz bez wskazania merytorycznych przesłanek wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które działki tej nie uznają za budowlaną. Skarżący wyjaśnił, że wykonanie otworu uniemożliwia mu korzystanie z terenu bezpośrednio przylegającego do północnej ściany tego budynku, na którym przed wykonaniem otworu parkował swój samochód. Ponadto podniósł, że w jego ocenie w stanie faktycznym niniejszej sprawy ma zastosowanie § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który nakazuje sytuować w odpowiedniej odległości budynek zwrócony ścianą z otworami od granicy z działką sąsiednią, ktora jest budowlaną. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko stwierdzil dodatkowo, że różnica w określeniu przeznaczenia działki w akcie notarialnym, a późniejszym wypisem z rejestru gruntów wskazuje jedynie na to, iż współwłaściciele działki nr 46/1 nie dopełnili wymaganych formalności po podziale działki nr 46. Zmiany klasyfikacji w rejestrze gruntów dokonuje się bowiem jedynie na wniosek strony, a nie z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Niezrozumiały jest zarzut skargi naruszenia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez rzekome przyjęcie, że inwestor mógł wykonać otwór w ścianie bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uzasadnienia decyzji jasno przecież wynika, że wykonanie otworu stanowi przebudowę budynku dla wykonania której inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę, a jego brak stanowi naruszenie art. 28 wspomnianej ustawy. Pogląd ten uznać należy za prawidłowy. Stosownie do art. 3 ust.7a powołanej ustawy za przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Wykonanie kolejnego otworu w budynku i zamontowanie bramy z pewnością powoduje zmianę parametrów użytkowych i technicznych istniejącego budynku, co skutkowało koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę stosownie do art. 28 w związku z art. 29 ust. 2 prawa budowlanego. Konstatacja ta wbrew przekonaniu wnoszącego skargę nie mogła jednak w warunkach sprawy prowadzić do nakazania zamurowania samego otworu. Ponieważ w sprawie nie mogły mieć zastosowania art. 48 i 49b ustawy prawo budowlane, które odnoszą się do budowy obiektu budowlanego lub jego części, do której nie zalicza się przebudowy w rozumieniu art. 3 ust.7a ustawy, organy słusznie zastosowały procedurę legalizacyjną wskazaną w jej art. 51. Stosownie do unormowania art. 51 ust. 1 konsekwencją naruszenia przepisów polegającego na prowadzeniu robót budowlanych bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (przebudowę) może być nakazanie w drodze decyzji zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1), albo nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2), albo w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nałożenie, w określonym terminie wykonania, obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3). Z unormowania art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego wynika, że decyzje, o których stanowi art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a więc i doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, organ nadzoru budowlanego wydaje jedynie wówczas, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych, czyli, gdy nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji, o której stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Pogląd ten jest aprobowany również w orzecznictwie i literaturze prawniczej, gdzie podkreśla się restytucyjny charakter powołanych przepisów. Istotą decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu poprzedniego jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu faktycznego, który miał miejsce przed rozpoczęciem robót budowlanych. W rozpoznawanej sprawie okoliczności uzasadniające tak istotną ingerencję organu nadzoru budowlanego nie mają miejsca. Oczywiste jest, że budynek znajduje się na nieruchomości inwestora, nie zmieniono jego przeznaczenia i nadal, tak jak poprzednio, służy do garażowania samochodu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jednoznacznie wskazał, że otwór został wykonany zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, a dokonanie takiej samodzielnej oceny, biorąc pod uwagę zakres wykonanych robót budowlanych, mieściło się w kompetencjach organu, posiadającego fachowe wiadomości. Nie ma uzasadnionych podstaw do upatrywania wadliwości decyzji w błędnym, zdaniem skarżącego, przyjęciu charakteru działki 46/1, co w konsekwencji miało naruszyć przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U Nr 75, poz. 690 ze zmianami ) w zakresie dotyczącym zachowania odległości ścian budynku z otworami od granicy sąsiedniej działki 46/1. Zwrócić należy uwagę, co wynika z aktu notarialnego sporządzonego [...], że działka nr 46/1 wydzielona została z działki nr 46 w celu zapewnienia dojazdu do drogi publicznej z działek nr 46/1 i 46/3. Nie może więc być przeznaczona pod zabudowę. Ponadto błędnie skarżący wskazuje na wypisy z rejestru gruntów z dnia 6 grudnia 2012 r. i 21 listopada 2012r. jako decydujące o jej zakwalifikowaniu jako działki budowlanej, skoro jest oznaczona literą B. Zgodnie jednak z § 68 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454) literą B oznacza się tereny mieszkaniowe leżące w obrębie gruntów zabudowanych i zurbanizowanych. Oznaczenie działki nr 46/1 literą B bądź Bi nie przesądza bezpośrednio o tym czy jest ona działką budowlaną. Wskazuje jedynie, że działka położona jest w terenie zabudowanym. Tym samym nie można zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 140 kpa. Przeciwnie w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przyjąć należy, że organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny przeznaczenia działki nr 46/1. Wykonanie przez E. K. przedmiotowego otworu nie narusza zatem nie tylko unormowania § 12 wspomnianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., ale również jego § 13 oraz § 271 i § 271, normujących zagadnienie usytuowania budynków. Wspomniany zarzut zdaje się ponadto zupełnie nie uwzględniać faktu, że bez względu na przeznaczenie, współwłaścicielami działki nr 46/1 są zarówno skarżący, jak i inwestor, którym przysługują takie same uprawnienia wynikające z prawa własności. W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie prawniczej utrwalony jest natomiast pogląd, zgodnie z którym doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych na podstawie art. 51 Prawa budowlanego powinno nastąpić w zakresie wymagań wynikających z prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie może więc dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem praw współwłaściciela nieruchomości. Nie pozbawia to jednak możliwości skorzystania przez niego z ochrony przewidzianej w przepisach Kodeksu cywilnego. W takim przypadku pokrzywdzony może jednak dochodzić swoich praw przed sądem powszechnym (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2009r. II OSK 532/08 oraz podane tam orzecznictwo i literatura, wyrok NSA z dnia 25 lipca 2012r. II OSK 801/11 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jeśli zatem skarżący uważa, że wykonanie nowego wjazdu do garażu ogranicza jego uprawnienia właścicielskie, polegające na uniemożliwieniu parkowania własnego samochodu na działce przy budynku inwestora, a nawet, jak wspomina w piśmie z dnia 15 listopada 2012r., powoduje zawłaszczenie części działki do wyłącznej dyspozycji inwestora, może domagać się ochrony w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę należało oddalić.