II SA/Lu 228/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. odmówił S. G. ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej na działce nr 72/2 położonej w miejscowości M., gm. K.. Uzasadniając wydaną decyzję, Wójt Gminy stwierdził, że przeprowadzona stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) analiza terenu wykazała, iż działka przeznaczona pod inwestycję nie spełnia warunków w zakresie wymaganego dostępu do drogi publicznej oraz nie spełnia parametrów gospodarstwa rolnego. Działka objęta decyzją położona jest w odległości ok. 200 m od drogi publicznej. Dojazd do niej odbywa się za pośrednictwem działki nr 69 i nr 72/1. Przy czym - jak wskazał organ - jedynie działka nr 72/1 obciążona jest służebnością drogową na rzecz działki wnioskodawczyni. Natomiast działka nr 69 nie jest obciążona służebnością drogową na rzecz działki nr 72/2. Dalej organ wskazał, iż przedmiotowa działka użytkowana rolniczo zajmuje 0,20 h powierzchni, nie spełnia więc parametrów gospodarstwa rolnego. Wnioskodawczyni nie posiada innych gruntów rolnych na terenie gminy Konopnica. W tych okolicznościach nie ma więc uprawnień do lokalizacji budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej. Od decyzji Wójta Gminy S. G. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, żądając uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniosła, iż nie zgadza się z twierdzeniem organu, iż działka nie posiada dostępu do drogi publicznej. Jak wskazała, istnieją dokumenty potwierdzające istnienie odpowiednich służebności gruntowych, a fakt istnienia drogi potwierdzili sami pracownicy gminy podczas przeprowadzonych oględzin. Odwołująca podniosła również, iż działka nie musi spełniać "parametrów gospodarstwa rolnego" żeby mogła na niej powstać zabudowa zagrodowa. Po zrealizowaniu inwestycji zamierza bowiem kontynuować działalność rolniczą prowadzoną przez rodziców na tej działce i działkach sąsiednich. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Odwołując się do treści art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Kolegium wskazało, iż działka wnioskodawczyni spełnia warunki wymagane tym przepisem w zakresie uzbrojenia terenu, sąsiedztwa i kontynuacji zabudowy. W ocenie organu odwoławczego działka ta posiada również dostęp do drogi publicznej. Świadczą o tym znajdujące się w aktach sprawy kserokopie aktów notarialnych wskazujące na istnienie służebności drogowych umożliwiających dostęp do drogi publicznej. Niemniej jednak Kolegium podtrzymało ocenę organu pierwszej instancji, iż przeszkodą do realizacji zabudowy zagrodowej na działce skarżącej jest to, że nie posiada ona gospodarstwa rolnego. Jak wskazało Kolegium średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego na terenie gminy K. w latach 2007-2009 wynosiła 2,17 ha. S. G. nie wykazała, iż w ogóle posiada gospodarstwo rolne. Zgodnie z § 12 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ilekroć w rozporządzeniu mowa o zabudowie zagrodowej - należy przez to rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Oznacza to, ż budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej musi służyć potrzebom prowadzonego przez inwestora gospodarstwa rolnego, która to okoliczność w niniejszej sprawie nie istnieje. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została zaskarżona przez S. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżąca podniosła, że organ błędnie uznał, iż brak gospodarstwa rolnego stanowi przeszkodę dla realizacji zabudowy zagrodowej na działce nr 72/2. Jak wskazała, planowany budynek mieszkalny będzie służył prowadzeniu rodzinnego gospodarstwa ogrodniczego (rolnego). Jej zdaniem ustalenie przeznaczenia gruntu czy rodzaju zabudowy nie powinno zależeć od aktualnego stanu posiadania wnioskodawcy. Podniosła, iż mimo, że jej gospodarstwo nie spełnia wymogów powierzchniowych, to nadal jest prowadzone rolniczo. Na działce nr 72/2 i na dwóch sąsiednich znajduje się sad. Jej zdaniem planowana zabudowa zagrodowa oraz grunt rolny z nią związany może stanowić zorganizowaną całość gospodarczą i pozwala na prowadzenie gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone decyzja nie narusza prawa. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". W myśl przepisu art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w przypadkach, które nie dotyczą inwestycji celu publicznego w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydania takiej decyzji w przypadku braku planu wymaga zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy w szczególności zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie lub wykonywaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzgodnieniu z organami wskazanymi w przepisie art. 53 ust. 4 (art. 60 ust. 1 ustawy). Wydanie pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy ustawa uzależnia od spełnienia szeregu wymogów formalnych, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy. Przepis ten stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W celu ustalenia istnienia wskazanych przesłanek organ zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 ). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 rozporządzenia). Jak zatem wynika z powołanych przepisów warunki zabudowy można ustalić jedynie dla zamierzenia inwestycyjnego, które stanowi kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektoniczno-urbanistycznych, a tym samym spełnia wymogi zasady dobrego sąsiedztwa. Jak się podkreśla w orzecznictwie i piśmiennictwie celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, poprzez ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 172/08, niepubl. oraz "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2005, str. 492). Zatem podstawowym i decydującym czynnikiem dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla określonej inwestycji jest zachowanie kontynuacji funkcji istniejącego zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich. Kontynuacja funkcji oznacza natomiast, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Przyjąć bowiem należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest, zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy działka nr 72/2 jest niezabudowana. W ewidencji gruntów działka ta figuruje jako sad (grunt klasy R II). Również otaczające tę nieruchomość działki stanowią tereny upraw polowych. Zabudowa terenu otaczającego odnośni się głównie do funkcji gospodarczej w zabudowie zagrodowej. Przedmiotem wniosku było natomiast ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej. W tych okolicznościach należało zgodzić się z orzekającymi organami, iż warunkiem ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji jest posiadanie gospodarstwa rolnego. Na powyższy warunek wskazuje § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przepis ten zawierający definicję zabudowy zagrodowej stanowi, iż przez tego typu zabudowę należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Oznacza to - jak zasadnie wskazało Kolegium - iż budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej musi służyć potrzebom prowadzonego przez inwestora gospodarstwa rolnego. Zgodnie z przepisem art. 553 kodeksu cywilnego za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie prowadzi gospodarstwa rolnego w rozumieniu wyżej podanym. W związku z tym, na terenie w którym dominuje zabudowa zagrodowa, dopuszczalnym jest ustalenie warunków zabudowy na lokalizację budynku mieszkalnego pod warunkiem, iż budynek ten przeznaczony jest na potrzeby gospodarstwa rolnego, stanowiąc składnik tego gospodarstwa. Warunkiem niezbędnym jest zatem posiadanie gospodarstwa rolnego. Ustalenie warunków zabudowy dla budynku jednorodzinnego w zabudowie zagrodowej nie związanego z prowadzeniem gospodarstwa rolnego stanowiłoby zmianę funkcji terenu. Tym samym warunek kontynuacji funkcji nie zostałby zachowany. Wykładnia pojęcia "kontynuacji funkcji" uwzględniającej wymagania ładu przestrzennego, nie dopuszcza bowiem na danym obszarze lokowania obiektów o funkcji, która nie jest tożsama z funkcją dotychczasowych budynków. Funkcja zaplanowanego przedsięwzięcia nie może bowiem pozostawać w kolizji z funkcją już istniejącą. Wydawanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji o innej funkcji niż istniejąca na danym obszarze prowadziłoby w istocie do zmiany charakteru funkcji danego terenu, czemu w istocie ma przeciwdziałać obowiązująca zasada dobrego sąsiedztwa. Niewątpliwie tak szeroka interpretacja przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wymogu kontynuacji funkcji, byłaby sprzeczna z wolą ustawodawcy. Podkreślić należy, iż dopuszczenie na terenie zabudowy zagrodowej do realizacji budynku mieszkalnego nie związanego z prowadzonym gospodarstwem rolnym oznaczałoby wprowadzenie funkcji zabudowy jednorodzinnej, która nie stanowi w żaden sposób kontynuacji funkcji zabudowy zagrodowej. W tych okolicznościach słuszny jest pogląd organów, iż na obszarze planowanej inwestycji nie został spełniony warunek dotyczący kontynuacji funkcji zabudowy. Niewątpliwie na obszarze planowanego zamierzenia inwestycyjnego dominuje rolnicza zabudowa zagrodowa. W takiej sytuacji trudno uznać, aby lokalizacja zabudowy jednorodzinnej nie związanej z produkcją rolną w sąsiedztwie zabudowy rolniczo-zagrodowej mogła spełnić warunki wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa. Nie można jednak zgodzić się z poglądem organu drugiej instancji, iż w sprawie niniejszej spełniony został warunek dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że działka nr 72/2 nie ma ani bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, ani przez drogę wewnętrzną lub odpowiednią służebność drogową. Z aktu notarialnego z dnia 29 czerwca 2006 r. (Rep. A nr 1334/2006) wynika jedynie, iż na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr 72/2 ustanowiona została służebność gruntowa drogi – przejazdu i przechodu przez działkę nr 72/1, która nie przylega do drogi publicznej ani do drogi wewnętrznej (por. mapa dołączona do wniosku k. 1 akt organu pierwszej instancji). Istniejąca na działce nr 69 droga nie stanowi służebności drogowej dla każdoczesnego właściciela działki nr 72/2. Z akt sprawy wynika, że działka nr 69 nie jest obciążona odpowiednią służebnością drogową. Z przedstawionego przez skarżącą aktu notarialnego z dnia 25 marca 1953 r. (nr Rep. 1982) również nie wynika, by działka nr 72/2 miała zapewniony dostęp do drogi publicznej w postaci służebności gruntowej. Z aktu tego wynika, że ojciec skarżącej E. R. miał prawo korzystania wspólnie z J. S. z drogi o szerokości 3 m uwidocznionej na dołączonym do aktu planie. Akt ten nie zawierał ustanowienia służebności gruntowej. Konkludując, skoro nie zostały spełnione warunki określone w dyspozycji art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, to tym samym brak jest podstaw do kwestionowania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.