II OSK 172/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 844/07 w sprawie ze skargi M. B. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 listopada 2007 r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 844/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] listopada 2005r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Zgierza z dnia [...] września 2005r., ustalającą na wniosek S. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego, przewidzianego do realizacji na działce nr [...] przy ulicy [...] w Z.. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. W zaskarżonej do Sądu decyzji z dnia [...] listopada 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi stwierdziło, że po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz zabudowy i zagospodarowania terenu uznać należy, iż planowana na działce nr [...] inwestycja polegająca na budowie budynku garażowego spełnia wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) cechy zabudowy o charakterze gospodarczo-garażowym istniejącej w analizowanym obszarze stanowiły podstawę do ustalenia wymagań (parametrów) dla nowej zabudowy. Planowana inwestycja spełnia również warunek dostępu do drogi publicznej przez działkę nr [...], stanowiącą drogę wewnętrzną do drogi publicznej ul. [...], będącą współwłasnością inwestorki oraz M. i J. B.. Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. B. i J. B.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 marca 2006r. uwzględnił skargę i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] listopada 2005r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 czerwca 2007r. (sygn. akt 922/06) uchylił ten wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji przywołując art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a., jako podstawę swego rozstrzygnięcia nie wywiódł, na czym polega naruszenie przez organ administracji prawa materialnego. Uzasadnienie wyroku zawiera wywody dotyczące naruszenia przepisów procesowych przez organ i przywołanie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którym Sąd wiąże wyłącznie niedoręczenie skarżącym "uzgodnienia wymaganego" tym przepisem. Nie jest także prawidłowe uznanie przez Sąd I instancji, że wadliwość postępowania uzgodnieniowego oznacza również wadliwość postępowania głównego. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie wyroku, wbrew wiążącej treści tego przepisu nie zawiera wskazań dla organu co do dalszego postępowania, a Sąd ograniczył się wyłącznie do wytknięcia organowi wad proceduralnych, nie precyzując swego stanowiska co do dalszych wskazań dla organu administracji. Rozpoznając ponownie skargę M. B. i J. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podniósł, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala na uwzględnienie skargi nawet, jeżeli strona nie podnosi zarzutów będących postawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu skargę należało uwzględnić, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego – art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje, że na mocy art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. decyzje obu organów podlegają uchyleniu. Sąd uzasadniając swe stanowisko wskazał, że art. 61 ust. 1 pkt 1ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 cyt. ustawy. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Cechy nowej zabudowy określają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), wydanego na podstawie delegacji ustawowej (art. 61 ust. 6 ustawy). Sąd podniósł, że § 2 pkt 4 rozporządzenia definiuje pojęcie obszaru analizowanego, jako "teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania". Z kolei § 3 ust. 1 zobowiązuje organ do wyznaczenia wokół terenu inwestycji obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się, zgodnie z § 3 ust. 2 na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 500m. Sąd podkreślił, że organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia analizy powinien zachować powyższe wymogi, precyzyjnie wskazując sposób wyliczenia trzykrotnej szerokości frontu działki (pamiętając, że jest to minimalna odległość, gdyż ustawodawca nie określił maksymalnej wielkości obszaru analizowanego), podając numery działek, w jakich ten obszar się zamyka, informacje te zamieszczając w części tekstowej analizy. W ocenie Sądu analiza funkcji oraz cech zabudowy w niniejszej sprawie została przeprowadzona nieprawidłowo, gdyż nie odpowiada ona wymaganiom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. z uwagi na to, że nie wyznaczono obszaru analizowanego i nie sposób ocenić, do jakich parametrów, gabarytów i cech istniejącej zabudowy w terenie analiza się odnosiła. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty nie mogą stanowić podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy wnioskowanej inwestycji, gdyż nie pozwalają odpowiedzieć na pytanie, czy inwestycja ta jest zgodna z dobrosąsiedzkimi stosunkami. Tym samym organy orzekały w sprawie wniosku inwestora nie wyjaśniając wszystkich okoliczności sprawy, które należało bezwzględnie wziąć pod uwagę. Niezależnie od tego Sąd wskazał na brak jednego z elementów graficznych decyzji o warunkach zabudowy w postaci załącznika graficznego analizy, która zgodnie z § 9 rozporządzenia winna być jej częścią składową. Załączona do analizy mapa nie zawiera adnotacji, że stanowi integralną część analizy, nie jest opatrzona podpisem i pieczęcią. Tym samym jeden elementów graficznych decyzji nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 1 kpa. Naruszenie to jednak, zdaniem Sądu nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy i nie stanowiło przesłanki uchylenia decyzji. W wytycznych dla organu Sąd wskazał na konieczność dokonania analizy stanu terenu inwestycji po prawidłowym, zgodnym z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury zakreśleniu granic obszaru analizowanego. Skarga kasacyjna wniesiona od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez organ - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zarzuca: 1. - naruszenie prawa materialnego: a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) polegające na dokonaniu wybiórczej kontroli decyzji administracyjnych, będących przedmiotem skargi zważywszy fakt, iż uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie oznacza pełnej dowolności sądu przy wydawaniu kolejnego orzeczenia szczególnie, iż rozpoznając sprawę po raz pierwszy Sąd nie podniósł zarzutów wskazanych w kolejnym rozstrzygnięciu, b) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) poprzez błędne przyjęcie, iż przeprowadzona w przedmiotowej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieprawidłowa, a znajdujące się w aktach sprawy dokumenty nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia w zakresie warunków zabudowy, c) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na posługiwaniu się pojęciem stosunków dobrosąsiedzkich, których to ta norma nie definiuje, formułując natomiast zasadę dobrego sąsiedztwa, która w istocie swojej warunkuje zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się nowej zabudowy do zabudowy istniejącej w zakresie kontynuacji funkcji i parametrów zabudowy, a co zważywszy na istniejący stan zagospodarowania ma miejsce w przedmiotowej sprawie, 2. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 kpa, polegające na powołaniu przepisów postępowania, które zdaniem Sądu zostały naruszone bez wskazania, na czym naruszenie to polegało, a przede wszystkim bez wykazania, że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji uchylenie zgodnych z prawem decyzji Kolegium i decyzji pierwszoinstancyjnej, b) art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez oparcie rozstrzygnięcia na błędnej ocenie stanu faktycznego oraz zawarcie w uzasadnieniu wyroku pojęć ogólnikowych jak "zasadnicze okoliczności sprawy" czy "stosunki dobrosąsiedzkie" bez próby ich zdefiniowania, c) art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji przy założeniu, iż decyzja o warunkach zabudowy nie podlega wstrzymaniu, a przy odmiennym zdaniu Sądu w tej kwestii bez wskazania, w jakiej formie wstrzymanie wykonania decyzji miałoby nastąpić. Wskazując na powyższe skarżące Kolegium wniosło o uchylenie wyroku w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że planowane zamierzenie inwestycyjne dotyczy jedynie budynku garażowego, planowanego do realizacji na nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, w miejsce dotychczasowego drewnianego budynku garażowego drewnianego. W taki sam sposób są zabudowane wszystkie nieruchomości, które obejmuje swym zasięgiem mapa stanowiąca załącznik do decyzji. Taki stan zagospodarowania w sposób oczywisty dowodzi spełnienia omawianej przesłanki. Skarżące Kolegium przyznało, że organ I instancji nie wyznaczył w sposób graficzny granic obszaru analizowanego i nie uzasadnił go w sposób szczegółowy, lecz w istocie wskazał cechy zabudowy sąsiedniej i na ich podstawie ustalił wymagania dla nowej zabudowy. Wskazany w analizie stan zagospodarowania przy założeniu, iż planowany obiekt zachowuje cechy sąsiednich budynków o tej samej funkcji wypełnia w ocenie Kolegium dyspozycję art. 61 ust. 1 pkt 1. Ponadto skarżący podniósł, że o istotnym wpływie na wynik sprawy, w tym przypadku naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 kpa można byłoby mówić w sytuacji, w której gdyby to naruszenie przepisów nie miało miejsca, to prawdopodobnym byłoby wydanie decyzji o odmiennej treści. Ponadto skarżący zarzucił Sądowi, że kontrolując decyzję Kolegium z dnia [...] listopada 2005r. po raz pierwszy nie dopatrzył się innych uchybień poza zarzutem naruszenia art. 10 kpa w postępowaniu uzgodnieniowym z zarządcą drogi, a braki w przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dostrzegł dopiero przy ponownym rozpoznaniu skargi. To działanie Sądu I instancji zdaniem skarżącego nosi cechy naruszenia art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Kontrola Sądu nie może bowiem mieć charakteru wybiórczego i dotyczyć jedynie fragmentu decyzji, a nie całości rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest uzasadniony z tego powodu, że podstawę rozstrzygnięcia Sądu stanowi okoliczność istnienia wątpliwości co do spełnienia przez planowaną inwestycję warunku tzw. dobrego sąsiedztwa przy założeniu, iż w tym zakresie Sąd posługuje się pojęciem dobrosąsiedzkich stosunków, a zatem pojęciem nieznanym ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o szczególnym charakterze i w ślad za tym o szczególnych wymaganiach formalnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie (art. 174 i art. 176 p.p.s.a.). Skargę kasacyjną – jak wynika z treści art. 174 p.p.s.a. – można oprzeć na dwóch podstawach: naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, o ile uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. W sprawie niniejszej skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia prawa materialnego, przy czym jedynie w zarzucie naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że dotyczy on jego błędnej wykładni, co do pozostałych wskazanych przepisów prawa materialnego nie określono sposobu ich naruszenia. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że sprowadzają się one do zakwestionowania przez Sąd I instancji stanowiska organu, że zebrany materiał dowodowy dawał podstawę do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zdaniem skarżącego Sąd bez wskazania, na czym polega naruszenie przez organ przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 kpa oraz jego wpływ na wynik rozstrzygnięcia uchylił zaskarżoną decyzję, naruszając w ten sposób art. 145 § pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten jest chybiony. Zauważyć należy, że ustalenie stanu faktycznego w drodze zebrania i oceny materiału dowodowego jest funkcją postępowania administracyjnego, w którym organy administracji publicznej zobowiązane są, zgodnie z art. 7 i 77 § 1 kpa do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na nich spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania, co do wszelkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy, zgodnie z przepisami prawa. Sąd administracyjny natomiast kontroluje to, czy proces ten został przeprowadzony zgodnie z prawem. W sprawie niniejszej skarżący nie kwestionuje faktu, że organ I instancji nie wyznaczył granic obszaru analizowanego i nie uzasadnił go w sposób szczegółowy, jednak "w istocie wskazał cechy zabudowy sąsiedniej i na ich podstawie ustalił wymagania dla nowej zabudowy". Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał na wymagania, jakie wynikają z wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem, a których organ nie dopełnił. Sąd podkreślił, że § 2 pkt 4 rozporządzenia definiuje pojęcie obszaru analizowanego, jako "teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania", zaś § 3 ust. 1 zobowiązuje organ do wyznaczenia wokół terenu inwestycji obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się, zgodnie z § 3 ust. 2 na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 500m. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że dokonanie analizy na terenie "nieruchomości, które obejmuje swym zasięgiem mapa stanowiąca załącznik do decyzji", bez uprzedniego wytyczenia obszaru analizowanego zgodnie z treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia powoduje, że uznać zależy, iż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Wielkość przyjętego obszaru analizowanego determinuje wyniki analizy urbanistycznej z tego obszaru i w efekcie ma wpływ na wynik postępowania. Stąd wskazane przez Sąd I instancji naruszenie przepisów postępowania, będących zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, mającymi swe źródło w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, mającymi pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli jest uzasadnione. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 77 § 1, 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa nie mógł być uznany za uzasadniony, Sąd I instancji poczynił bowiem w tym zakresie prawidłowe ustalenia. Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez "oparcie rozstrzygnięcia na błędnej ocenie stanu faktycznego" oraz zawarciu w uzasadnieniu "pojęć ogólnych" jest nieuprawniony. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zawarł rozważania na temat tego, w jaki sposób organ winien dokonać analizy w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania, wskazując w tym celu odpowiednie przepisy prawa, tj. ustawy z dnia 27 marca 2002r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Zarzut naruszenia art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie jest usprawiedliwiony, ponieważ Sąd wstrzymując wykonanie decyzji na podstawie art. 152 nie jest zobligowany do wskazania "formy wstrzymania decyzji". Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego zauważyć należy, że jedynie zarzut naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą określa, że polega ono na błędnej wykładni tego przepisu, co do pozostałych przepisów prawa materialnego nie określono sposobu ich naruszenia. Wskazana przez skarżącego błędna wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy polega na posługiwaniu się przez Sąd pojęciem "stosunków dobrosąsiedzkich", których to ta ustawa nie definiuje, formułując zasadę "dobrego sąsiedztwa". Zauważyć jednak należy, że tzw. zasada dobrego sąsiedztwa nie jest pojęciem ustawowy. Zasada ta mająca swój pierwowzór w ustawodawstwie niemieckim jest jedną z przesłanek, których spełnienie warunkuje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości, znajdującej się na obszarze, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 500). W taki właśnie sposób Sąd I instancji formułuje w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zasadę dobrego sąsiedztwa, zatem użycie w jednym przypadku określenia "stosunki dobrosąsiedzkie" nie zmienia tego rozumowania i nie stanowi o błędnej wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nie jest usprawiedliwiony także kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) poprzez błędne przyjęcie, iż przeprowadzona w przedmiotowej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieprawidłowa, a znajdujące się w aktach sprawy dokumenty nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia w zakresie warunków zabudowy. Zarzut ten sprowadza się nie do błędnej wykładni wskazanych przepisów, czy też ich niewłaściwego zastosowania, lecz błędnej oceny dowodów w sprawie, czyli nieprawidłowo zdaniem Sądu przeprowadzonej analizy, która nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia, co zostało już omówione w części zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania. Nie jest uprawniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Przepis art. 185 cyt. ustawy jest przepisem na podstawie, którego Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej uchyla wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, zatem Sąd I instancji nie stosuje tego przepisu i nie może go naruszyć. Ani ten przepis, ani przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie jest przepisem prawa materialnego. Przepis art. 1 tej ustawy, określający, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jest regulacją o charakterze ustrojowym, a zatem proceduralnym. Przepis ten mógłby być naruszony przez Sąd I instancji tylko wtedy, gdyby pomimo swojej właściwości i spełnienia wszystkich wymogów formalnych nie rozpoznał skargi w ogóle, bądź rozpoznał ją z uwzględnieniem innych kryteriów niż kryterium legalności (p. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007r., sygn. akt II FSK 1047/06). Należy zauważyć, że orzekając w sprawie Sąd I instancji winien badać legalność zaskarżonej decyzji, czyli zgodność z przepisami prawa materialnego oraz procesowego mając na uwadze, iż nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, że wszystkie naruszenia winny być w sprawie stwierdzone i omówione w uzasadnieniu wyroku nawet, jeśli tylko jedno naruszenie daje już podstawę do uchylenia decyzji. Jednak wskazany przez skarżącego zarzut, że rozpoznając sprawę po raz pierwszy Sąd nie podniósł zarzutów wskazanych w kolejnym rozstrzygnięciu nie stanowi naruszenia przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz .U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.