II SA/Lu 229/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 29 grudnia 2023 r. nr SKO.41/3536/LI/2023 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 29 grudnia 2023 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania T. B. (strona, skarżący) od decyzji Prezydenta Miasta L. z 5 maja 2023 r., nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy. Decyzją z 5 maja 2023 r. Prezydent Miasta L. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr ewid.[...], położonej w pobliżu ul. [...] w L. (obręb: 67 - G. , arkusz: 5). Organ pierwszej instancji wskazał, że z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla objętej tym wnioskiem działki, zmiana zagospodarowania terenu wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji (art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz.U. z 2023 r., poz. 977; dalej: u.p.z.p.). Prezydent wskazał na warunki, których spełnienie wymagane jest dla ustalenia warunków zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1-6 w/w ustawy) i wyznaczył wokół terenu, którego dotyczy wniosek, obszar analizowany, stosownie do art. 61 ust. 5a w/w ustawy. W wyniku analizy obszaru ustalono, że inwestycja nie spełnia warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podniósł, że teren inwestycji położony jest po południowej stronie ulicy [...], gdzie istniejąca zabudowa jednorodzinna zlokalizowana jest w pasie przyulicznym, w odległości od 9,0 m do 13,5 m, natomiast objęta wnioskiem działka zlokalizowana jest w odległości ponad 25,0 m od pasa drogowego. Pozostała część obejmuje tereny upraw rolnych. W ocenie organu pierwszej instancji, uwzględniając układ zabudowy wzdłuż ul. [...] oraz położenie terenu inwestycji w drugim rzędzie działek, nie ma możliwości kontynuacji istniejącego układu zabudowy na wskazanym terenie. W wyniku rozpoznania odwołania strony Kolegium, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że regulacja zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa. Organ administracji, przystępując do ustalania, czy możliwe jest określenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy, dokonuje analizy i ustala, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Innymi słowy, w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Celem bowiem wydania ustalenia warunków zabudowy jest określenie ram dla inwestycji, tak by wpisywała się ona w zastany ład przestrzenny, a więc w tak ukształtowaną przestrzeń, która tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W celu ustalenia, czy zachodzą warunki do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, organ administracji, stosownie do art. 61 ust. 5a wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 (dalej również jako analiza urbanistyczna). Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W rozpoznawanej sprawie obszar analizy został wyznaczony dookoła terenu inwestycji w odległości 121,5 m z uwagi na szerokość frontu działki (40,5 m). W obszarze analizowanym zlokalizowane są w przeważającej większości grunty rolne użytkowane rolniczo. Istniejąca zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana jest wzdłuż ulicy [...], w pasie przyulicznym. Na całym przebiegu ulicy [...], po jej południowej stronie (od skrzyżowana z ulicą W. do skrzyżowania z ulicą W. ) brak jest budynków w drugiej linii zabudowy. W ocenie Kolegium obszar analizowany został wytyczony prawidłowo i brak jest podstaw do jego rozszerzenia. Kolegium wskazało, że planowana inwestycja obejmuje budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na wydzielonej działce. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie daje podstawy do stwierdzenia, że wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w głąb obszaru upraw polowych może prowadzić do szeregu ograniczeń i konfliktów oraz kolizji w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości. Kolegium stwierdziło, że inwestycja w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego na wydzielonej działce, na terenie obecnej działki nr [...], nie znajduje analogii w obszarze analizowanym, a wprowadzenie budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego w tereny użytkowane rolniczo spowodowałoby dysharmonię i chaos urbanistyczny. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego strona wniosła o uchylenie tej decyzji oraz rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., "u.p.z.p.") w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw poprzez bezzasadną odmowę ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem skarżącego, w sytuacji gdy zamierzenie objęte wnioskiem spełnia wszystkie warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu dotychczas obowiązującym - stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw), w szczególności do działek nr [...], [...] położonych w wyznaczonym przez organ obszarze analizowanym wykazuje analogię pod względem intensywności, formy, układu oraz ma dostęp do drogi publicznej, w tym zabudowa na działce nr [...] wprost odnosi się do drugiej linii zabudowy; - art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez uznanie za nieuzasadnione rozszerzenie obszaru analizowanego, co najmniej o działki nr [...] czy [...], które są dostępne z tej samej drogi publicznej - ul. [...], w sytuacji gdy ich zabudowa odnosi się do drugiej linii zabudowy, a zatem mają cechy pozwalające na wyznaczenie linii zabudowy w zakresie terenu objętego wnioskiem, a rozszerzenie obszaru analizowanego jest uzasadnione stopniem rozproszenia zabudowy na tym terenie i przemawia za tym racjonalność urbanistyczna; - § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw poprzez uznanie, że nie jest możliwe ustalenie linii zabudowy - w sytuacji, gdy na działkach nr [...] zabudowa jest oddalona od ul. [...] nie mniej niż teren wskazany we wniosku, a zabudowa na działce nr [...] odnosi się do drugiej linii zabudowy, a co za tym idzie istnieje zabudowa spełniająca wymogi tzw. "dobrego sąsiedztwa", a nadto obszar analizowany winien obejmować poszerzony teren o działki nr [...] czy [...] - dostępne z tej samej drogi publicznej, bowiem od ul. [...] o statusie drogi powiatowej znajduje się kilkanaście ulic przebiegających w różnych kierunkach, co także uzasadnia wyznaczenie linii zabudowy w zakresie zabudowy terenu objętego wnioskiem; - art. 7 w zw. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie należytego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co skutkuje błędną oceną stanu faktycznego poprzez pominięcie okoliczności, iż w ramach wyznaczonego obszaru analizowanego na działkach nr [...] istnieje zabudowa oddalona od ul. [...] nie mniej niż teren wskazany we wniosku, zaś zabudowa na działce nr [...] odnosi się wprost do drugiej linii zabudowy, a co za tym idzie istniejąca zabudowa w obszarze analizowanym spełnia wymogi zasady "dobrego sąsiedztwa", co z uwagi na okoliczność, iż decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, winno skutkować ustaleniem tych warunków dla objętej wnioskiem części działki skarżącego. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w odpowiedzi na jej wniosek dotyczący ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr ewid.[...] położonej w pobliżu ul. [...] w L., organ pierwszej instancji wyznaczył minimalny obszar analizowany w zakresie niezbędnym dla ustalenia parametrów i wymagań dla nowej zabudowy. W ramach wyznaczonego obszaru analizowanego, zabudowanych domami jednorodzinnymi - a zatem w zakresie tożsamym, co wnioskowana zabudowa - jest większość działek położonych bezpośrednio przy ul. [...]. Skarżący wskazał, że w ramach obszaru analizowanego są nieruchomości - tj. np. działki nr [...] - na których dodatkowo istnieje zabudowa oddalona od ul. [...] nie mniej niż działka skarżącego, zaś zabudowa na działce nr [...] (również z obszaru analizowanego) stanowi wprost drugą linię zabudowy. Nie zachodzi zatem w żadnym razie okoliczność, iż wnioskowana zabudowa nie znajduje analogii, a skarżący chce wprowadzić zabudowę w tereny użytkowane rolniczo. Obszar analizowany jest zabudowany gęściej w ramach pierwszej linii zabudowy, a rzadziej przy drugiej linii zabudowy, ale także w obszarze analizowanym druga linia zabudowy także jest zagospodarowana na potrzeby budownictwa jednorodzinnego (działka nr [...]), jak i co najmniej działki [...], [...] mają zabudowę oddaloną od ul. [...] na taką samą odległość, jak działka skarżącego. Skarżący nadmienił, że ulica [...] stanowi drogę wewnętrzną i łączy się z drogą publiczną - ul. [...]. Zasada kontynuacji ("przedłużenia") linii zabudowy, wyrażona w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) nie ma charakteru bezwzględnego. Na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem strony odmowa rozszerzenia obszaru analizowanego - w stanie faktycznym niniejszej sprawy – jest nieprawidłowa bowiem jest ono jak najbardziej uzasadnione. Według skarżącego brak wydania decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na bezzasadne wskazywanie przez organ na brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy prowadzi do ograniczenia prawa własności w zakresie swobody zagospodarowania należącej do wnioskodawcy nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest bezzasadna. Przedmiotem zasadniczego sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie organów obydwu instancji, że objęta wnioskiem skarżącego inwestycja nie spełnia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, wyrażonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wobec braku możliwości kontynuacji istniejącego układu zabudowy na wskazanym w decyzji terenie, co stanowiło przesłankę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W rozpoznawanej sprawie dla terenu objętego planowaną inwestycją nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu podlegały więc ustaleniu w drodze decyzji organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie, wydanie decyzji o warunkach zabudowy było możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie wymogów, w tym warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1). Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest w oparciu o wyniki analizy przygotowanej na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). W rozpoznawanej sprawie obszar poddany tej analizie został wyznaczony prawidłowo, a mianowicie dookoła terenu inwestycji - w odległości 121,5 m, z uwagi na szerokość frontu działki (40,5 m). Organ odwoławczy wskazał, że w obszarze analizowanym zlokalizowane są w przeważającej większości grunty rolne użytkowane rolniczo. Istniejąca zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana jest wzdłuż ulicy [...], w pasie przyulicznym, przy czym szczególnie istotne jest to, że w całym przebiegu ulicy [...], po jej południowej stronie, od skrzyżowana z ulicą W. do skrzyżowania z ulicą W. , nie ma budynków położonych w drugiej linii zabudowy. Powyższe ustalenie nie budzą wątpliwości sądu, jak też nie zostały skutecznie podważone przez stronę. Jakkolwiek skarżący dostrzegł możliwość korzystnej dla siebie zmiany ustaleń organu, gdyby analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu dokonać na obszarze większym niż trzykrotność szerokości frontu terenu, jednakże wymagałoby to odstąpienia od podstawowego wskaźnika stosowanego przy wyznaczaniu obszaru analizowanego wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, ustalonego na trzykrotność szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). Co prawda, w stanie prawnym znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p. określał, że wielkość obszaru analizowanego powinna być "nie mniejsza" niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że zasadą winno być wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Przyjmuje się, że obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Co więcej, powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego, natomiast celem takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora (zob. np. wyroki NSA: z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2146/20; z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1389/19; z 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1952/21; z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2184/21; z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2321/21). W niniejszej sprawie nie zachodziły szczególne okoliczności, związane z potrzebą zachowania ładu przestrzennego, które uzasadniałaby rozszerzenie granic obszaru analizowanego. Wręcz przeciwnie, skutkiem takiego poszerzenie byłoby zaburzenie ładu przestrzennego poprzez potencjalne dopuszczenie zabudowy w drugiej linii zabudowy, która nie występuje w całym przebiegu ulicy [...] - po jej południowej stronie, od skrzyżowana z ulicą [...] do skrzyżowania z ulicą [...]. Sąd w pełni podziela ocenę wyrażoną przez Kolegium, że inwestycja w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego na wydzielonej działce, na terenie obecnej działki nr [...], nie znajduje analogii w obszarze analizowanym. Nie ulega także wątpliwości, że dopuszczenie budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego na terenie użytkowanym rolniczo - jak w rozpoznawanej sprawie - spowodowałoby chaos urbanistyczny, co w powiązaniu z planowaną budową w drugiej linii zabudowy, wyklucza uwzględnienie żądania strony z uwagi na sprzeczność z wymaganiami ładu przestrzennego, a w konsekwencji sprzeczność z interesem publicznym. Z tego względu organy trafnie stwierdziły, że zamierzenie inwestycyjne skarżącego pozostaje w sprzeczności z wymaganiami określonymi w art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., co było wystarczającą przesłanką odmowy ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. W tym stanie rzeczy nie można podzielić zarzutów skargi, że organy administracji publicznej naruszyły przepisy art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 2 oraz art. 61 ust. 5a u.p.z.p. i § 4 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy administracji nie naruszyły również zasad postępowania, w tym wskazanych w skardze art. 7 w zw. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ocenie sądu organy ustaliły stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia na podstawie znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Do zakresu koniecznych ustaleń faktycznych z pewnością nie zalicza się to, czy na działkach nr [...] "dodatkowo istnieje zabudowa oddalona od ul. [...] nie mniej niż działka skarżącego" i czy zabudowa na działce nr [...] odnosi się wprost do drugiej linii zabudowy. Po pierwsze, działki te leżą po północnej stronie ul. [...], a więc od działki przewidzianej dla planowanej inwestycji są oddzielone tą ulicą (drogą wewnętrzną) oraz pasem działek przylegających do tej ulicy od strony południowej. Po drugie, jakkolwiek na działkach [...] i [...] występuje niejednolita linia zabudowy, jednak, nie występują na nich obiekty w drugiej linii zabudowy, a działki są obsługiwane bezpośrednio z ul. [...]. Po trzecie, zabudowa na działkach po stronie południowej ul. [...] położona jest w przyulicznym pasie zabudowy – bez odstępstw, co wyklucza zabudowę w drugiej linii działek po tej stronie ul. [...]. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd oddalił skargę.