II SA/Lu 233/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2024 r., znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta K. z 27 grudnia 2023 r., znak: [...] Decyzją z 12 lutego 2024 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 17 ust. 1-5 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej: u.ś.r.) po rozpoznaniu odwołania A. A., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta K. z 27 grudnia 2023 r., znak: [...] odmawiającą przyznania A. A. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką G. A.. Stan sprawy przedstawia się następująco. Dnia 26 października 2023 r. A. A. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w K. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką G. A., urodzoną 08.08.1957 r. Podczas przeprowadzonego przez pracownika socjalnego wywiadu środowiskowego ustalono, że A. A. świadczy stałą i systematyczną pomoc swojej matce G. A., ale nie zamieszkuje razem z matką, tylko w bliskiej odległości od niej - ok. 10-15 minut drogi. Matka A. A. pod nieobecność córki z rana może sama funkcjonować. Sama spożywa posiłki, potrafi je sama przygotować. Córka kupuje matce leki, umawia z lekarzami oraz przygotowuje leki i środki ochrony osobistej. Matka wymaga pomocy ze strony córki, gdyż ma ograniczone funkcjonowanie ze względu na podłączony cewnik. Decyzją z dnia 27 grudnia 2023 r. organ pierwszej instancji odmówił A. A. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji przywołał art. 17 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r. Podniósł, że z analizy dokumentów wynika, że zgodnie z wypisem z orzeczenia [...] z 18.09.2023 r. Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. G. A. zalicza się do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 22.08.2023 r., zaś niepełnoprawność istnieje od 31.05.2023 r. Orzeczenie wydano do 30.09.2028 r. Organ uznał, że skoro niepełnosprawność G. A. nie powstała później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednakże nie później niż do ukończenia 25. roku życia, to zachodzi określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. negatywna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła A. A., podnosząc, że w związku ze znacznie ograniczonymi możliwościami samodzielnej egzystencji matki pomaga jej jako opiekun w procesie leczenia, rehabilitacji, a także w zwykłych czynnościach życia codziennego. Skarżąca wskazała, że pomaga matce w higienie i pielęgnacji, opiekuje się matką i w związku z tym nie może podjąć żadnej pracy, bo jest jej potrzebna na co dzień. Utrzymując w mocy decyzję Burmistrza, Kolegium podniosło, że odwołanie nie zostało uwzględnione, ale z innych przyczyn niż wskazane w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że "w niniejszej sprawie kwestię sporną stanowi nieuwzględnianie przez organ przedmiotowego wniosku o przyznanie córce A. A. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z brakiem zamieszkania ze swoją matką i zarazem brakiem całodobowej opieki nad nią z uwagi na to, iż z uzyskanych informacji wynika, że A. A. przychodzi do swojej matki, ale nie mieszka ze swoją matką na stałe. Mieszka w innym mieszkaniu oddalonym ok. 10-15 minut drogi. Opiekuje się swoją matką na odległość". Zatem, jak wskazało Kolegium, w niniejszym przypadku "występowały negatywne przesłanki wykluczające możliwość przyzywania A. A. świadczenia pielęgnacyjnego". W skardze na decyzję Kolegium A. A. wskazała, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uchylony od 1 stycznia 2024 r., a zatem w polskim porządku prawnym nie występuje już różnicowanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skorelowane z momentem powstania niepełnosprawności osoby, nad którą sprawuje opiekę osoba ubiegająca się o zasiłek (art. 43 pkt 4 lit. b/ ustawy z 7 lipca 2023 r. zmieniającej m.in. ustawę z dniem 1 stycznia 2024 r.). Niezależnie od powyższego Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności takiego różnicowania osób niepełnosprawnych ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Skarżąca wyjaśniła ponadto, że w związku ze znacznie ograniczonymi możliwościami samodzielnej egzystencji matki G. A. pomaga jej jako opiekun w procesie jej leczenia, rehabilitacji, a także zwykłych czynnościach życia codziennego. Organ pierwszej instancji w poczynionych w sprawie ustaleniach potwierdził, iż skarżąca opiekuje się matką, większość czasu spędza u niej, sprawując nad nią bezpośrednią opiekę, zaś podjęcie zatrudnienia jest niemożliwe z uwagi na konieczność dowożenia matki na badania lekarskie i wizyty w szpitalu wynikające z faktu, iż G. A. cierpi na zaawansowane stadium choroby nowotworowej. Skarżąca podniosła, że zajmuje się przygotowaniem i podaniem obiadu, gdyż matka nie jest w stanie sama posiłku przygotować. Skarżąca wykonuje też pozostałe obowiązki domowe, takie jak pranie i sprzątanie. Aktualnie u matki zachodzi konieczność stosowania pampersów dla dorosłych, w związku z czym konieczne jest częste mycie G. A. i wykonywanie związanych z tym czynności higienicznych. Wobec powyższego skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), gdyż organ wniósł o rozpoznanie sprawy w tym trybie, zaś skarżąca się temu nie sprzeciwiła. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji narusza prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Materialnoprawną podstawę odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W pierwszej kolejności należy podzielić stanowisko Kolegium, że podstawą odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie mogła być wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. przesłanka wieku powstania niepełnosprawności u osoby, nad którą jest sprawowana opieka z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., (K 38/13). Orzecznictwo sądów administracyjnych na tle skutków tego wyroku jest już tak ugruntowane, że powtarzanie tych argumentów jest w tym miejscu zbędne. Podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ odwoławczy zdaje się upatrywać w tym, że skarżąca nie mieszka z wymagającą opieki matką, a tym samym nie sprawuje nad nią całodobowej opieki. Określenie "zdaje się" zostało przez Sąd użyte celowo, ponieważ z uzasadnienia decyzji Kolegium nie sposób tego jednoznacznie wywnioskować. Kolegium stwierdziło bowiem: "w niniejszej sprawie kwestię sporną stanowi nieuwzględnianie przez organ przedmiotowego wniosku o przyznanie córce A. A. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z brakiem zamieszkania ze swoją matką i zarazem brakiem całodobowej opieki nad nią z uwagi na to, iż z uzyskanych informacji wynika, że A. A. przychodzi do swojej matki, ale nie mieszka ze swoją matką na stałe. Mieszka w innym mieszkaniu oddalonym ok. 10-15 minut drogi. Opiekuje się swoją matką na odległość" (s. 4 uzasadnienia decyzji Kolegium). Wcześniej zaś Kolegium przytacza ustalenia organu pierwszej instancji, z których wynika, że "matka wymaga pomocy ze strony córki, gdyż ma ograniczone funkcjonowanie ze względu na podłączony cewnik" (s. 2 uzasadnienia decyzji Kolegium). Stanowisko Kolegium jest co najmniej przedwczesne, bowiem zostało wyrażone bez przeprowadzenia jakiejkolwiek analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy i bez dokonania jakiejkolwiek oceny spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w kontekście art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ograniczyło się jedynie do przytoczenia niektórych ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, stąd przyznanie tego świadczenia wymaga niebudzącego wątpliwości ustalenia zakresu sprawowanej opieki oraz związku rezygnacji z zatrudnienia bądź niepodejmowania zatrudnienia z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sam fakt legitymowania się przez członka rodziny orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie gwarantuje automatycznie uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakres sprawowanej opieki musi być tego rodzaju, że obiektywnie wyklucza możliwość jakiegokolwiek zarobkowania, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane, gdy rezygnacja z pracy nie jest ściśle powiązana z koniecznością sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (zob. wyroki NSA z: 23 października 2020 r., I OSK 1148/20, 21 września 2023 r., I OSK 1740/22, 18 października 2023 r. i I OSK 1875/22). W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że matka skarżącej dysponuje orzeczeniem, na podstawie którego została uznana za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r. Obowiązkiem organu odwoławczego, na którym ciąży obowiązek rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie (art. 15 k.p.a.), było zatem wnikliwe rozważenie, czy konieczność sprawowania opieki nad matką przez skarżącą uniemożliwiała jej podjęcie zatrudnienia. Należało zatem ocenić, czy w sprawie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a koniecznością sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawną matką. Wprawdzie Kolegium nie posiada medycznej wiedzy specjalistycznej uprawniającej do kwestionowania orzeczeń innych organów orzekających w przedmiocie stopnia niepełnosprawności, ale organ ten ma obowiązek ocenić spełnienie opisanej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w kontekście całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, to jest zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wyczerpująca i wnikliwa ocena w tym zakresie powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Nie ulega wątpliwości Sądu, że Kolegium nie dochowało tych wymagań w sprawie w odniesieniu do oceny spełnienia omawianej przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż ograniczyło się do lakonicznego przywołania ustaleń organu pierwszej instancji oraz do stwierdzenia, że w sprawie "występowały negatywne przesłanki wykluczające możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce A. A. nad niepełnosprawną matką G. A." (s. 5 uzasadnienia decyzji). Sądowi z urzędu jest wiadome, że analogiczne wady zawierała decyzja Kolegium z 8 listopada 2023 r., znak: [...], która została uchylona wyrokiem tutejszego Sądu z 13 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 15/24 oraz decyzja Kolegium z 29 grudnia 2024 r., znak: [...], która została uchylona wyrokiem tutejszego Sądu z 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 100/24. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle tych przepisów organ odwoławczy jest zobowiązany wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się, podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie oraz wyczerpująco i w sposób spójny (logicznie niesprzeczny) uzasadnić wszystkie okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Opisane wyżej uchybienia nie pozwalały na prawidłowe prześledzenie przyjętego w zaskarżonej decyzji toku rozumowania organu, a w konsekwencji uniemożliwiły Sądowi kontrolę legalności tej decyzji. Z uwagi na opisane wyżej uchybienia zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analogiczne wady zawiera decyzja organu pierwszej instancji, która została dodatkowo wydana z naruszeniem art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie zakwestionowanym przez TK poprzez jego zastosowanie. Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku. Powyższy wyrok nie przesądza o prawie skarżącej do uzyskania wnioskowanego świadczenia. Obowiązkiem organu będzie zatem dokonanie wnikliwej i wyczerpującej oceny zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, a razie potrzeby - jego uzupełnienie. Organ rozstrzygnie sprawę, pamiętając, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest możliwe wyłącznie, gdy zostanie ustalone w sposób niebudzący wątpliwości, że pomiędzy sprawowaną przez wnioskodawczynię opieką nad osobą wymagającą opieki a rezygnacją przez nią z podjęcia zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia istnieje bezpośredni związek przyczynowy. Niewątpliwie bowiem samo pozostawanie w gotowości do zapewnienia wsparcia niepełnosprawnej osobie bliskiej nie przesądza, że wnioskodawca z powodu opieki nad tą osobą zmuszony został do tego, aby zrezygnować całkowicie z aktywności zawodowej, także w niepełnym wymiarze czasu pracy. Legitymowanie się stosownym orzeczeniem przez osobę wymagającą opieki stanowi tylko jedną z przesłanek ustawowych uzasadniających ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dla przyznania tego świadczenia wymagane jest stwierdzenie, że bez opieki sprawowanej nad bliskim niepełnosprawnym przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zdrowie i życie osoby niepełnosprawnej byłoby zagrożone, a osoba świadcząca tę opiekę musiała zrezygnować w całości z aktywności zawodowej, gdyż ta aktywność uniemożliwiałaby jej należyte sprawowanie opieki z uwagi na jej wymagany zakres. Uzasadnienie decyzji powinno w sposób wyczerpujący odnosić się do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, odpowiadając w pełni rygorom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji.