II SA/Lu 24/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 września 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] Starosta [...] ustalił koszty postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonej w L., oznaczonej jako działka [...] o pow. [...] ha na kwotę [...] zł, stanowiącą koszt sporządzenia dokumentacji geodezyjno-prawnej wywłaszczonej nieruchomości i nakazał zwrot tych kosztów przez Gminę [...] na rzecz M. S. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że koszt sporządzenia dokumentacji geodezyjno-prawnej wywłaszczonej nieruchomości został w całości pokryty przez jedną ze stron postępowania M. S., co wynika z załączonej do akt sprawy faktury VAT wystawionej przez wykonawcę - Przedsiębiorstwo Wielobranżowe [...] w L. W ocenie Starosty [...], koszt sporządzenia tej dokumentacji, zgodnie z art. 263 k.p.a., należy zaliczyć do kosztów postępowania, do poniesienia których zobowiązany jest podmiot, na rzecz którego zwracane jest odszkodowanie. Od powyższego postanowienia zażalenie wniosła Gmina [...], reprezentowana przez Prezydenta Miasta [...], zarzucając naruszenie art. 140 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm., zwanej dalej u.g.n.) w związku z art. 263 k.p.a. oraz ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). W zażaleniu podniesiono, że Prezydent Miasta [...] nie był zawiadomiony o zleceniu sporządzenia dokumentacji, jej kosztach ani też kryteriach wyboru wykonawcy. W jego ocenie, poniesione przez M. S. wydatki w postaci sporządzonej dokumentacji geodezyjno-prawnej nie mogą być potraktowane jako koszty postępowania, bowiem nie zostały dokonane w toku postępowania administracyjnego, a z własnej inicjatywy wnioskodawczyni i na jej koszt. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta [...], Wojewoda [...] uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy kosztami poniesionymi z własnej inicjatywy (dobrowolnie) przez stronę postępowania na dokumentację geodezyjno-prawną, na podstawie której organ podjął decyzję o zwrocie nieruchomości, można obciążyć organ publicznoprawny, któremu zwracane jest odszkodowanie oraz czy wydatek ten może być uznany za koszt postępowania w rozumieniu art. 263 k.p.a. Wojewoda podniósł, że do kosztów postępowania administracyjnego ustawodawca zaliczył koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty postępowania spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Organ podkreślił, że w katalogu tym nie mieszczą się koszty sporządzenia dokumentacji geodezyjno-prawnej, pokryte w całości przez wnioskodawczynię. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż wydatków tych nie można uznać za koszty postępowania, bowiem nie zostały dokonane przez organ w toku postępowania administracyjnego, ani też na jego wyraźne żądanie, a z inicjatywy strony jeszcze przed wszczęciem postępowania. Wskazał, że sporna dokumentacja korzysta z waloru dokumentacji prywatnej, której koszt poniesiony został we własnym interesie przez stronę i nie można nim obciążać innego organu publicznoprawnego, w tym wypadku Gminy [...]. Wojewoda odrzucił argumentację przedstawioną w odpowiedzi na zażalenie, że przyjęcie przygotowanej na zlecenie strony dokumentacji geodezyjno-prawnej w poczet dowodów w postępowaniu administracyjnym i oparcie na niej wydanej decyzji oznacza, że koszt uzyskania tej dokumentacji stał się kosztem postępowania administracyjnego. Takie rozumowanie prowadziłoby do ubiegania się o zwrot jakichkolwiek poniesionych przez stronę kosztów. Skargę na powyższe postanowienie wniosła M. S., wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż organ bezpodstawnie uznał, że katalog kosztów wymieniony w art. 263 § 1 k.p.a. powoduje, wbrew jednoznacznemu przepisowi § 2 tego artykułu, że wydatki inne niż wymienione bezpośrednio w § 1 nie mogą zostać uznane za koszty postępowania administracyjnego.  Ponadto, zdaniem skarżącej, organ wbrew treści art. 263 § 2 k.p.a. uznał, że skoro wydatków na dokumentację geodezyjno-prawną nie poniósł organ prowadzący postępowanie, to nie można ich zaliczyć do kosztów postępowania administracyjnego, chociaż dokumentacja geodezyjno-prawna została wykorzystana w toku postępowania. Takie rozumowanie prowadziłoby do sytuacji, w której Gmina [...] nie poniosłaby żadnych (niezbędnych w toku postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości) wydatków na opracowanie dokumentacji geodezyjno-prawnej. Zdaniem strony skarżącej takie stanowisko jest nie tylko niezgodne z art. 263 § 2 i art. 262 § 2 k.p.a., ale także z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Skarżąca stanęła na stanowisku, że organ niezgodnie z rzeczywistością przyjął, że wydatki poniesione przez nią tytułem kosztów sporządzenia dokumentacji geodezyjno-prawnej zostały poniesione przed wszczęciem postępowania administracyjnego, podczas gdy w rzeczywistości zleciła ona opracowanie tej dokumentacji już w toku postępowania, tj. po pierwszej wizji lokalnej, a w dodatku po uzyskaniu informacji od urzędnika prowadzącego wizję, iż w przypadku, gdy strona nie przedstawi samodzielnie takiej dokumentacji, postępowanie znacznie się przedłuży z uwagi na brak środków w bieżącym roku na zlecenie opracowania takiej dokumentacji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Organ odwoławczy prawidłowo przyjął brak podstaw do zasądzenia od Gminy [...] na rzecz M. S. kosztów sporządzenia dokumentacji geodezyjno-prawnej wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka [...] o pow. [...] ha, położonej w [...] przy ul. [...]. Z wykładni art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. określających obowiązki dowodowe organu w postępowaniu administracyjnym, a także z przepisów działu IX k.p.a. poświęconego opłatom i kosztom postępowania administracyjnego, w tym z art. 262 § 1 k.p.a., wynika, że co do zasady poniesienie kosztów postępowania administracyjnego jest ustawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, zaś stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony bądź zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wyjątek od tej zasady wprowadzono w sprawach, których przedmiotem jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W tych sprawach, stosownie do treści art. 140 ust. 6 u.g.n., koszty postępowania ponosi odpowiednio Skarb Państwa albo właściwa jednostka samorządu terytorialnego w zależności od tego, któremu z tych podmiotów odszkodowanie jest zwracane. Żadna z powołanych norm prawnych nie zawiera podstawy do przyznania przez organ administracji zwrotu kosztów postępowania między stronami. Z art. 140 ust. 6 u.g.n. wynika jedynie, że koszty postępowania zakończonego decyzją o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości ponosi nie organ prowadzący postępowanie, ale ten podmiot publiczny, któremu odszkodowanie jest zwracane. Również z dyspozycji art. 262 § 1 k.p.a., którego naruszenie zarzuca skarżąca, nie wynika obowiązek przyznania na jej rzecz od gminy kosztów sporządzenia dokumentacji geodezyjno-prawnej. Przepis ten zawiera jedynie enumeratywne wyliczenie przypadków, w których koszty postępowania obciążają nie organ prowadzący postępowanie, ale stronę. Nie ulega wątpliwości, że sporządzenie dokumentacji geodezyjno-prawnej wywłaszczonej nieruchomości w niniejszej sprawie nastąpiło z inicjatywy M. S. Zatem nawet gdyby przyjąć, że poniesiony przez skarżącą koszt sporządzenia tej dokumentacji należy zaliczyć do kosztów postępowania w rozumieniu art. 263 § 2 k.p.a., to – wobec braku podstawy prawnej – nie istnieje możliwość przyznania zwrotu tego kosztu na rzecz skarżącej od Gminy [...]. Powyższej okoliczności nie zmienia fakt, iż dokumentacja geodezyjno-prawna sporządzona została - wbrew twierdzeniu organu odwoławczego – w toku postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i została wykorzystana dla wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Zgodnie z podstawową zasadą prawa i postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że administracja może czynić tylko to, do czego wyraźnie upoważnia ją prawo. Skoro zatem w systemie postępowania administracyjnego brak jest przepisu stanowiącego podstawę wzajemnego zwrotu kosztów między stronami tego postępowania (tak m. in. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2000 r., II SA/Gd 2016/98, niepubl., wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, ONSAiWSA Nr 2, s. 26, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 707; W. Sawczyn, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2014, s. 772), to organ pierwszej instancji nie był upoważniony do wydania postanowienia przyznającego M. S. od Gminy [...] zwrot kosztów sporządzenia dokumentacji geodezyjno-prawnej. Organ drugiej instancji zasadnie zatem uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe w oparciu o dyspozycję art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).