II SA/Lu 242/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2023 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 7 grudnia 2022 r. nr SKO.PS/40/47/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Wnioskiem z 31 maja 2022 r. (data wpływu) H. P. (dalej jako: "skarżący" lub "strona") wystąpił do Burmistrza Miasta Biłgoraja o ustalenie na jego rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – J. P. Decyzją z 27 czerwca 2022 r. organ ten odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując, że nie zostały spełnione warunki wynikające z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615; dalej jako: u.ś.r.), gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu wieku określonego w tym przepisie. W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżący podniósł, że decyzja jest niesprawiedliwa i krzywdząca. Podkreślił, że matka jest osobą niepełnosprawną wymagającą stałej opieki, którą on sprawuje. W jej ramach przygotowuje posiłki, pomaga w zabiegach higienicznych, podaje leki, realizuje recepty, umawia wizyty lekarskie, sprząta mieszkanie, zmienia pościel, pierze i wykonuje inne czynności związane z podeszłym wiekiem matki (82 lat). Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 7 grudnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia wskazało na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r., a następnie sentencję wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2021 r. K 38/13. Organ odwoławczy wyraził stanowisko, zgodnie z którym od momentu wejścia w życie ww. wyroku Trybunału, wskazywany przepis nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu. W stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Organ wskazał jednak, że – pomimo powyższego – rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji jest prawidłowe. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma bowiem podstaw do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Jak podniósł, świadczenie pielęgnacyjne, nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Zdaniem Kolegium w sprawie tego typu sytuacja nie występuje. Organ wskazał, że z poczynionych w toku postępowania ustaleń wynika, że skarżący udziela pomocy matce przy wykupywaniu lekarstw, kontaktach z lekarzami, załatwianiu spraw urzędowych, robieniu zakupów, sprzątaniu mieszkania i przygotowywaniu posiłków. Powyższe okoliczności - zdaniem organu - wskazują, że brak jest związku pomiędzy sprawowaną przez skarżącego opieką nad niepełnosprawną matką, a brakiem możliwości podjęcia zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze. Czynności takie jak pranie, sprzątanie, robienie zakupów wykonywane przez odwołującego się stanowią, bowiem typowe czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które może wykonywać również, jako osoba czynna zawodowo. Wobec tego nie można uznać, że to właśnie opieka nad matką, z racji czasochłonności i charakteru wykonywanych czynności, uniemożliwia odwołującemu aktywność zawodową. W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, skarżący podniósł, że decyzja ta narusza m.in.: - art. 17 u.ś.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo spełniania przez skarżącego kryteriów koniecznych do jego uzyskana; 2. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 § k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej oceny materiału dowodowego i bezpodstawne stwierdzenie, że skarżący mimo sprawowania opieki nad matką ma możliwość podjęcia pracy zarobkowej w sytuacji gdy ta wymaga stałej opieki; - art. 3 pkt 21 u.ś.r. poprzez pominięcie, że osoba zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób. Jak argumentował, w sprawie zostały spełnione wszelkie przesłanki wymagane do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem sprawuje on stałą i konieczną opiekę nad niepełnosprawną matką, która z powodu wieku oraz licznych schorzeń nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji. Tym samym - jego zdaniem -nie zasługują na uwzględnienie podnoszone przez organ twierdzenia, że wykonuje czynności, które nie uniemożliwiają mu podjęcie zatrudnienia. Posiadany przez organy materiał dowodowy nie zawiera dowodów podważających zakres świadczeń wykonywanych przez niego na rzecz matki. W szczególności nie wynika z niego aby potrzeby niepełnosprawnej nie były w jakikolwiek sposób przez niego zabezpieczone. Działania te pozwalają jej zachować zdrowie, poprawiają jej jakość życia, a ich niezbędność potwierdza orzeczenia o niepełnosprawności matki. W tych okolicznościach organ bezzasadnie przyjął, że wykonywane przez niego wobec matki czynności są typowymi dla właściwego gospodarstwa domowego i są jedynie pomocą w określonych czynnościach życiowych. W odpowiedzi na zarzuty podniesione w skardze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że w związku z wolą zarówno skarżącego jak i organu, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.". Poza brakiem udziału stron w tym trybie, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 P.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa. Sąd nie jest natomiast władny oceniać takich okoliczności, jak pokrzywdzenie strony orzeczeniem organu oraz czy orzeczenie to wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i tym podobnych kwestii. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Sąd uznał, że skarga nie jest uzasadniona. Na wstępie Sąd podkreśla, że nie budzi żadnych wątpliwości prawidłowość stanowiska Kolegium dotyczącego zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy. Zasadnie bowiem Kolegium uznało, że nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ww. przepis, którego niezgodność z konstytucyjną zasadą równości została stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Kwestia ta, jako już utrwalona w orzecznictwie nie wymaga szerszego omówienia, a przedstawione przez organ odwoławczy wywody i wnioski jej dotyczące są właściwe i Sąd podziela takie właśnie stanowisko. Przechodząc natomiast do kwestii istotnych dla wydanego rozstrzygnięcia rozpocząć należy od wskazania, że jak stanowi, najważniejszy dla rozstrzygnięcia sprawy przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (...). Z przepisu tego wynika zatem, że przesłanką ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, będąca w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Świadczenie pielęgnacyjne jest bowiem niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które - jest uzyskiwane przez uprawnionego, nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W sprawie bezspornym jest, że matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym do 31 maja 2023 r. Oczywistym również jest, że skarżący należy do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Bezspornym przy tym jest, że skarżący wykonuje czynności opiekuńcze na rzecz matki. Rzecz jednak w tym, że zakres tych czynności opiekuńczych nie jest tego rodzaju, aby uniemożliwiał skarżącemu podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Jest to kluczowa kwestia w sprawie, bowiem aby przyznać wnioskowane świadczenie musi istnieć związek przyczynowo - skutkowy między nie podejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wyjaśniając tę kwestię, trafnie Kolegium wywiodło, że podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest nie tylko sprawowanie stałej, ciągłej opieki, ale aby opieka ta (jej zakres) wykluczała możliwość podjęcia zatrudnienia lub powodowała konieczność zrezygnowania z pracy. Jak wskazano, świadczenie to ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy, czy też niemożność jej podjęcia z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie to nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20). Pojęcie opieki, o którym mowa w powyższym przepisie, utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Dla ustalenia tego związku w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej w jakimkolwiek, nawet najmniejszym zakresie. Co istotne w kontekście zarzutów skargi, ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości i konieczności wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (wyroki NSA z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 2859/20 i z 18 maja 2021 r., I OSK 275/21). Organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13). Ocena istnienia omawianego związku winna zaś bazować na ustaleniu wymiaru faktycznie sprawowanej opieki, w kontekście jej kolidowania z możliwością podjęcia pracy. Podzielając ten pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21, stwierdził, że takich ustaleń nie można utożsamiać z oceną wskazań dotyczących osoby niepełnosprawnej, wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Oczywistym bowiem jest, że nie podlegają ocenie wynikające z orzeczenia o niepełnosprawności wskazania dotyczące osoby niepełnosprawnej, jednakże konieczne jest ustalenie charakteru i wymiaru sprawowanej opieki, czego nie należy utożsamiać z przeprowadzeniem przeciwdowodu przeciw treści orzeczenia o niepełnosprawności (por. także wyrok NSA z 18 maja 2021 r., I OSK 275/21). Możliwość weryfikacji wątpliwości w tym zakresie została przewidziana przez ustawodawcę wprost w art. 23 ust. 4aa u.ś.r., a w świetle tego przepisu środkiem umożliwiającym taką weryfikację jest rodzinny wywiad środowiskowy. Fakt posiadania orzeczenia stwierdzającego niezdolność do samodzielnej egzystencji przez podopiecznego skarżącego nie gwarantuje bowiem automatycznie uzyskania przez skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, czego zdaje się nie dostrzegać skarżący. Zakres sprawowanej opieki musi bowiem być tego rodzaju, że obiektywnie wyklucza możliwość jakiegokolwiek zarobkowania (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1148/20, CBOSA). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należało stwierdzić, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wykazał w sposób przekonujący, że skarżący nie wykonuje wobec swojej niepełnosprawnej matki opieki, która uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Mianowicie, jak wynika z akt sprawy, skarżący mieszka razem z matką, która orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 17 maja 2022 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do 31 maja 2023 r. W kwietniu 2022 r. matka skarżącego była hospitalizowana z powodu "następstwa zawału mózgu". Dodatkowe rozpoznanie wykazało: miażdżycę tętnic szyjnych, wielopoziomową dyskopatię odcinka szyjnego, chorobę zwyrodnieniową kręgosłupa, napadowe migotanie przedsionków oraz nadciśnienie tętnicze. Skarżący od czerwca 2020 r. jest natomiast zarejestrowany jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Zgodnie z oświadczeniem skarżącego, nie podejmuje on zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką. Z jednoznacznych ustaleń organu poczynionych na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika natomiast, że skarżący w związku z opieką nad matką przygotowuje posiłki, dozuje lekarstwa, pomaga w zabiegach higienicznych (szczególnie przy kąpieli), realizuje recepty, umawia wizyty lekarskie, sprząta mieszkanie, zmienia pościel, pierze, robi zakupy i załatwia sprawy urzędowe. Niepełnosprawna matka samodzielnie natomiast spożywa posiłki przygotowane przez skarżącego oraz samodzielnie wykonuje poranną toaletę. W tych okolicznościach trafna jest ocena Kolegium, że skarżący nie wykonuje przy matce czynności pielęgnacyjnych, ściśle związanych z jej osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w czynnościach mających na względzie konieczność utrzymania podopiecznej w możliwie niezmienionym stanie życia odpowiadającym godności człowieka. Nie istnieje zatem związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy sprawowaną przez skarżącego opieką nad niepełnosprawną matką, a brakiem możliwości pojęcia zatrudnienia. Materiał dowodowy wskazuje, iż matka skarżącego, mimo stwierdzonej niepełnosprawności, nie jest osobą obłożnie chorą, nie wymaga karmienia, podawania lekarstw, ani pomocy w załatwianiu potrzeb fizjologicznych. Jest ona zatem osobą w miarę samodzielną w czynnościach dnia codziennego. O tym, że mimo chorób nie wymaga całkowitej i nieustannej opieki świadczy zakres wskazanych powyżej czynności wykonywanych przez skarżącego, który w żaden sposób nie świadczy o wypełnieniu warunku ścisłego i bezpośredniego związku między niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną opieką. Pomoc skarżącego, zasadniczo sprowadza się do wykonywania czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują. Sprawowana opieka w stanie faktycznym sprawy stanowi naturalną formę pomocy w rodzinie i nie stoi na przeszkodzie jednoczesnemu wykonywaniu pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Sprawowana przez stronę opieka sprowadza się głównie do zabezpieczenia potrzeb bytowych osoby niepełnosprawnej, które można zaspokoić również będąc czynnym zawodowo. Skarżący nie wykonuje w związku ze stanem zdrowia matki żadnych ekstraordynaryjnych, szczególnych czynności, pochłaniających tyle czasu, by niemożliwe było podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Podsumowując, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające jej uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący, pozwalający na wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd nie dopatrzył się zatem w niniejszej sprawie uchybień, ani tych wywiedzionych w skardze, ani też innych – branych pod rozwagę z urzędu, które mogłyby powodować konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tym samym Sąd uznał, że zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa materialnego ani procesowego. Brak więc było podstaw do uwzględnienia skargi, a co za tym idzie podlegała ona oddaleniu, zgodnie z art. 151 P.p.s.a.