II SA/Lu 247/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 maja 2023 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 28 grudnia 2022 r., znak: SKO.PS/40/180/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Dzwola z dnia 11 sierpnia 2022 r. nr OPS.5211.12.2.2022 II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu na rzecz E. J. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 28 grudnia 2022 r., znak: SKO.PS/40/180/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu po rozpatrzeniu odwołania E. J. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Dzwola z dnia 11 sierpnia 2022 r., znak: OPS.5211.12.2.2022 o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką S. F. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 15 czerwca 2022 r. do Urzędu Gminy Dzwola wpłynął wniosek E. J. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką S. F. Do wniosku dołączono między innymi orzeczenie z dnia 21 lipca 2021 r. Lekarza Rzeczoznawcy KRUS stwierdzające trwałą niezdolność S. F. do samodzielnej egzystencji, od nie da się ustalić (k. 11 akt adm.) oraz oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego o powierzchni 3,79 ha fizycznych i 3,4 ha przeliczeniowych w dniu 2 czerwca 2022 r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w trakcie którego organ uzyskał oświadczenie wnioskodawczyni o sprawowaniu opieki nad niepełnosprawną matką (k. 20 akt adm.) oraz oświadczenie S. F. o fakcie wykonywania opieki przez córkę (k. 19 akt adm.), a także po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego w dniu 1 lipca 2022 r. organ I instancji odmówił przyznania świadczenia. W decyzji z dnia 11 sierpnia 2022 r. Wójt wyjaśnił, że nie ma wątpliwości co do faktu i zakresu wykonywanej opieki przez wnioskodawczynię. Jednocześnie organ podniósł, że nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż niepełnosprawność S. F. – osoby wymagającej opieki – powstała później niż do ukończenia 18 roku życia i nie powstała również w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Zdaniem organu pomimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 nie uchylono art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej jako u.ś.r.), co uniemożliwia przyznanie świadczenia. Po rozpatrzeniu odwołania E. J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu orzeczeniem z dnia 28 grudnia 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podzieliło stanowisko Wójta Gminy Dzwola co do odmowy przyznania świadczenia skarżącej, choć z innego powodu – zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17b ust. 1 pkt 1 i 2 u.ś.r. bowiem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozostawia wątpliwości, że wnioskodawczyni nie zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym. Ponadto organ podkreślił, że sprawowanie opieki nad niepełnosprawną S. F. nie wymaga konieczności rezygnacji z zatrudnienia lub inne pracy zarobkowej przez E. J. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie E. J. reprezentowana przez adw. M. B. zarzuciła decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 108 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego, przeprowadzenie postępowania w sposób stronniczy, niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a także nieprawidłowe i niewystarczające uzasadnienie faktyczne decyzji. Ponadto decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię i wskazanie, że czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącą mogą być pogodzone z pracą w gospodarstwie rolnym, a także art. 17b ust. 2 ustawy poprzez błędną wykładnię i wskazanie, że skarżąca nie zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym i ma możliwości zarobkowania. Na podstawie przedstawionych zarzutów wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skarżąca powołała argumentację świadczącą jej zdaniem o zasadności złożonego środka prawnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz zażądał rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako: p.p.s.a.). Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując skargę w takim zakresie Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd zgadza się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu, że przyczyną odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie mógł być art. 17 ust. 1 b u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później, niż do ukończenia 18. roku życia. Prawidłowo wskazało Kolegium, powołując poglądy sądów administracyjnych, że dla kwestii przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez znaczenia pozostaje to, kiedy (w jakim wieku), powstał znaczny stopień niepełnosprawności. Warunek powstania niepełnosprawności w określonym wieku sformułowany w art. 17 ust. 1 b u.ś.r. został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 za niekonstytucyjny i w związku z tym utrwalił się pogląd, że pomimo braku właściwych zmian ustawowych w tym zakresie, przy przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego warunek wieku należy pomijać. Jednocześnie Sąd stwierdza, że w świetle zgromadzonych dowodów przedwczesne było stanowisko Kolegium, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone art. 17b ust. 1 i 2 u.ś.r. oraz art. 17 ust. 1 u.ś.r. czyli, że skarżąca nie zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym oraz nie zachodzi potrzeba rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Organy przytoczyły treść obu tych przepisów jednakże, dla porządku Sąd powołuje je jeszcze raz. Tak więc zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. - świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast stosownie do treści art. 17b ust. 1 w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio: 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego; 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym. Zgodnie z ust. 2 cyt. przepisu zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest możliwe tylko wtedy, gdy rezygnacja z zatrudnienia (niepodejmowanie zatrudnienia) pozostaje w koniecznym bezpośrednim związku ze sprawowaną opieką nad bliskim niepełnosprawnym członkiem rodziny; nie budzi też wątpliwości, że świadczenie może być przyznane tylko tym osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Niewątpliwie intencją ustawodawcy jest wspieranie finansowe tych osób, których sytuacja zmusiła do osobistej opieki nad bliskim niepełnosprawnym członkiem rodziny. Chodzi więc o takie przypadki, gdy osoba niepełnosprawna jest na tyle niesamodzielna, że zasadniczo cały czas powinna być przy nim obecna inna osoba i jednocześnie nikt inny z rodziny, poza tą osobą, nie jest w stanie w pełni takiej opieki zapewnić i jednocześnie gdy nie jest możliwe wspólne sprawowanie opieki osobistej przez bliskie osoby. Rozpatrują sprawę dotyczącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organy powinny w sposób niebudzący wątpliwości ustalić w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, że wnioskodawca zrezygnował z zatrudnienia – w przedmiotowej sprawie pracy w gospodarstwie rolnym – oraz czy zakres sprawowanej opieki uniemożliwia podjęcie pracy. W rozpatrywanej sprawie organy nie wyjaśniły dostatecznie, czy taka sytuacja zachodzi w przypadku skarżącej. Dodatkowo należy podkreślić, że pomimo utrzymania przez Kolegium w mocy decyzji wydanej przez Wójta Gminy Dzwola organ odwoławczy odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z innym powodów niż dokonał tego organ I instancji. Organ odwoławczy dokonał ponadto innych ustaleń faktycznych niż organ I instancji pomimo braku dodatkowego, wystarczającego materiału dowodowego. Z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca sprawuje stałą opiekę nad matką. W wywiadzie stwierdzono, że S. F. leczy się w związku z chorobami przewlekłymi, ma zdiagnozowaną chorobę nerek, niedokrwistość, nadciśnienie tętnicze, nadczynność tarczycy, a ponadto z powodu ostatnio przebytego udaru wymaga ciągłej opieki. Zdaniem pracownika socjalnego E. J. nie wykonuje żadnych prac polowych w gospodarstwie rolnym, którego jest właścicielem. Z racji złego stanu zdrowia opieka nad osobą niepełnosprawną wymaga ciągłej obecności wnioskodawczyni w domu. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił ponadto, że opieka skarżącej nad matką ma charakter całodobowego wsparcia świadczonego codziennie, w różnych porach także w nocy. Organ ten podkreślił, że matka strony jest wdową, a jej druga córka zamieszkuje 80 km od jej miejsca zamieszania i nie jest w stanie sprawować nad nią opieki. W związku z tym na wnioskodawczyni ciąży obowiązek alimentacyjny, który obecnie jest realizowany w szczególności poprzez stałą opiekę nad matką. Należy podkreślić, że pomimo braku jakiejkolwiek czynności dowodowej przeprowadzonej w postępowaniu odwoławczym, odnoszącej się do zakresu sprawowania opieki przez skarżącą nad matką, SKO w Zamościu zaprezentowało odmienną ocenę stanu faktycznego. Zdaniem Sądu z uwagi na jednoznaczne ustalenia wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w przedmiotowej sprawie, wskazujące na wykonywanie prawidłowej i stałej opieki przez E. J. wnioski organu odwoławczego nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Niewątpliwie więc Kolegium rozpatrując sprawę naruszyło dyspozycje art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. W tym zakresie właściwe jest stanowisko zawarte w skardze o naruszeniu przepisów postępowania. Organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania również w odniesieniu do ustaleń faktycznych odnoszących się do prowadzenia, czy też zaprzestania przez skarżącą pracy w gospodarstwie rolnym. Skarżąca do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dołączyła oświadczenie o zaprzestaniu pracy w gospodarstwie rolnym z dnia 2 czerwca 2022 r. Oświadczenie to zostało złożone zgodnie z art. 17b ust. 2 u.ś.r. Należy podkreślić, że dowodem zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego jest w świetle art. 17b ust. 2 u.ś.r. stosowne oświadczenie złożone przez rolnika pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Taka forma dowodzenia podstawowej przesłanki przyznania świadczenia została wprowadzona z uwagi na specyficzny charakter pracy rolnika. Z oczywistych względów nie ma w tym przypadku innych dokumentów wskazujących na rezygnację z aktywności zawodowej, tak jak w przypadku osób rezygnujących zatrudnienia na podstawie stosunku pracy. Ułatwienie dowodowe nie oznacza jednak, że oświadczenie rolnika nie podlega weryfikacji przez organ orzekający w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego. Takie założenie byłoby sprzeczne z podstawowym obowiązkiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością (zasada prawdy obiektywnej). Nie przeczy temu również fakt, że oświadczenie jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej. Potencjalne sankcje karne, jakie mogą być zastosowane względem rolnika, który złożył niezgodne z prawda oświadczenie, pozostają bez związku z obowiązkiem organu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. (tak w wyroku WSA w Lublinie z 14.09.2021 r., II SA/Lu 614/21, LEX nr 3264887). W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, Kolegium miało zatem pełne prawo weryfikacji oświadczenia skarżącej o zaprzestaniu pracy w gospodarstwie rolnym. Jednakże dokonane przez organ odwoławczy czynności dowodowe w szczególności wystąpienie do Wójta Gminy Dzwola o informację dotyczącą decyzji w sprawie zwrotu podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej w I oraz w II półroczu 2022 r. były niewystarczające do jednoznacznego uznania, że skarżąca nie zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym. Podważenie prawdziwości oświadczenia złożonego na podstawie art. 17b ust. 2 u.ś.r. musi opierać się na ustaleniu przez organy faktów i okoliczności, które wskazują na jego ewidentną niewiarygodność. Kolegium w ramach dodatkowego postępowania dowodowego ustaliło, że skarżąca uzyskała na podstawie decyzji Wójta Gminy zwrot podatku akcyzowego zapłaconego w cenie oleju napędowego w okresie od 1 lutego 2022 r. – 31 lipca 2022 r. Jednakże należy zauważyć, co wskazywano również w skardze, że faktury stanowiące podstawę do wydana przedmiotowej decyzji potwierdzały fakt zakupu paliwa w kwietniu 2022 r. (k. 50-52 akt adm.). Poza powyższą decyzją brak jest innych dowodów, które mogą świadczyć o niewiarygodności oświadczenia skarżącej o zaprzestaniu pracy w gospodarstwie rolnym złożonego w dniu 2 czerwca 2022 r. Sam fakt uzyskania zwrotu podatku akcyzowego w związku z zakupem paliwa w kwietniu 2022 r., a więc przed datą deklarowanego zaprzestania pracy w gospodarstwie rolnym nie przesądza jeszcze o nie spełnieniu przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Zdaniem Sądu sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, by z całą pewnością przyjąć, czy skarżąca zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym i czy musi rezygnować z pracy w celu sprawowania stałej, w zasadzie całodobowej opieki nad matką. Przy braku takich ustaleń nie jest możliwe wydanie prawidłowej decyzji w przedmiotowej sprawie. Mając na względzie błędy w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego organy powinny zweryfikować fakt rezygnacji z pracy w gospodarstwie rolnym skarżącej, a ewentualnie również datę rezygnacji, a także precyzyjnie ustalić rzeczywisty zakres sprawowanej opieki przez skarżącą nad osobą niepełnosprawną. W tym celu organy mają możliwość wykorzystania dostępnych środków dowodowych określonych zarówno w kodeksie postępowania administracyjnego, jak i ustawie o świadczeniach rodzinnych (m.in. oględziny, przesłuchanie świadków, dowody z dokumentów, wywiad środowiskowy). W ramach czynności dowodowych organy powinny ustalić, czy skarżąca pomimo złożonego oświadczenia rzeczywiście zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym, czy też dokonuje czynności, które temu przeczą w tym między innymi, czy pobiera opłaty bezpośrednie dla rolników przewidziane we wspólnej polityce rolnej UE. Właściwe może być również przeprowadzenie ponownego wywiadu środowiskowego, którego celem będzie dokładne wyjaśnienie zakresu czynności, które stale wykonuje skarżąca w ramach opieki nad matką. W świetle powyższego Sąd uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a.; o kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w. zw. z art. 205 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni przedstawione powyżej wytyczne Sądu, którymi stosownie do art. 153 p.p.s.a. jest związany.