II SA/Lu 247/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Asesor sądowy Maciej Gapski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2024 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2024 r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza [...] z dnia 29 listopada 2023 r. znak [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. N. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do sądu decyzją z 23 stycznia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. N. (dalej jako: skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z 29 listopada 2023 r., w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: W dniu 30 października 2023 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem K. N.. Do wniosku dołączyła m.in. orzeczenie zaliczające ojca do osób o znacznym stopniu niepełnoprawności z 23 października 2023 r. Decyzją z 29 listopada 2023 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, powołując się na przesłankę negatywną wynikającą z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., (Dz. U. z 2023 r., poz. 390, ze zm.; dalej jako: u.ś.r.), tj. okoliczność, że niepełnosprawność ojca skarżącej powstała po ukończeniu wieku określonego w ww. przepisie. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, podnosząc że faktycznie sprawuje opiekę nad ojcem, który bez jej opieki nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 23 stycznia 2024 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zakwestionowało powołanie się przez organ I instancji na przesłankę negatywną związaną z wiekiem powstania niepełnosprawności osoby, nad którą ma być sprawowana opieka, ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (SK 38/13), w który uznano art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Jednakże, w ocenie Kolegium, skarżąca nie spełniła podstawowego warunku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1 u.ś.r., którym jest związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zakresem sprawowanej opieki nad ojcem a rezygnacją z zatrudnienia. Zdaniem Kolegium z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że zakres opieki skarżącej polega na wykonywaniu czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Ojciec skarżącej jest osobą niepełnosprawną i od ponad 20 lat choruje na cukrzycę typu II, cierpi także na szereg chorób współistniejących. Z wywiadu środowiskowego wynika, że opieka skarżącej polega na pomocy w staniu z łóżka, podawaniu leków oraz insuliny, przygotowaniu śniadania, pomiaru ciśnienia, sprzątaniu i pracach porządkowych, robieniu zakupów, załatwianiu spraw urzędowych, przygotowaniu posiłków, wychodzeniu z ojcem na spacer, wykonywaniu zabiegów higienicznych, pomocy w toalecie wieczornej oraz włączaniu respiratora na sen nocny. Zdaniem organu zakres wymienionych przez stronę czynności nie wskazuje na konieczność rezygnacji z zatrudnienia, gdyż są to w przeważającej większości zwykłe czynności, które wykonywane są codziennie przez tysiące polskich rodzin, które nie roszczą sobie prawa do przyznania z tego tytułu specjalnych świadczeń pieniężnych z budżetu państwa. Strona, gdyby zaszła taka konieczność, może wystąpić do organu pomocowego o przyznanie pomocy w postaci usług opiekuńczych na okres, w którym świadczyłaby pracę. Skoro czynności strony w ramach sprawowanej opieki obiektywnie nie powodują konieczności rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia lub też rezygnacji z podjęcia zatrudnienia nie wystąpił związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zakresem wymaganej, niezbędnej opieki nad niepełnosprawnym ojcem strony, a rezygnacją strony z zatrudnienia, co jest podstawowym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium A. N. zarzuciła naruszenie: (1) art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie wystąpił związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy zakresem wymaganej, niezbędnej opieki nad niepełnosprawnym K. N., a rezygnacją skarżącej z zatrudnienia, podczas gdy ojciec skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, co stanowi podstawę do uchylenia decyzji w całości; (2) art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie w sprawie, dowolną a nie swobodną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że niepełnosprawność ojca skarżącej w żaden sposób nie determinuje strony do konieczności rezygnacji z zatrudnienia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania decyzji uchylającej w całości decyzję Burmistrza [...] i orzeczenie co do istoty sprawy tj. przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, w terminie zakreślonym przez sąd, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości. Skarżąca wniosła także o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów obrazujących stan zdrowia jej ojca. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest dotknięta wadami skutkującymi koniecznością jej uchylenia. Ponadto, ponieważ wadami obarczona jest również decyzja organu I instancji, należało uchylić również to rozstrzygnięcie, na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej jako: p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wskazać, że w pełni zasadne jest stanowisko Kolegium, iż podstawą odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie mogła być przesłanka wieku powstania niepełnosprawności u osoby, nad którą jest sprawowana opieka, wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r., z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Orzecznictwo sądów administracyjnych na tle skutków tego wyroku jest już tak ugruntowane, że powtarzanie tych argumentów jest w tym miejscu zbędne. Stanowisko Kolegium bazuje prawidłowo na tych utrwalonych poglądach. W świetle argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji istota sporu sprowadza się do uznania przez Kolegium, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje skarżącej z uwagi na brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem, a niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ocenie organu, w świetle zebranego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego, rodzaj i zakres opieki, jaką skarżąca sprawuje nad ojcem nie jest tego rodzaju, aby wykluczał podjęcie przez nią jakiejkolwiek aktywności zawodowej. W ocenie Sądu nietrafna jest argumentacja skarżącej, jakoby przesądzające znaczenie w tej kwestii miało już samo orzeczenie o niepełnosprawności, w którym stwierdzono, że ojciec skarżącej wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Oczywistym jest, że ani organy orzekające w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego, ani sąd administracyjny kontrolujący ich działalność, nie mają kompetencji do podważania ocen wyrażonych w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności, wydanym przez kompetentny organ, dysponujący odpowiednią wiedzą fachową w tym zakresie. Równie oczywistym jest jednak, że obowiązkiem organów jest ocena, czy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne spełnia ustawowe przesłanki do jego przyznania. W świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r., kluczową przesłanką jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Innymi słowy – warunkiem uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest wykazanie, że osoba zobowiązana do opieki, stale i osobiście ją sprawuje nad bliską osobą niepełnosprawną. Kluczową kwestią jest zatem ustalenie, czy opieka ta stanowi przeszkodę w wykonywaniu pracy zarobkowej, a tym samym czy zachodzi związek pomiędzy rezygnacją czy też niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką. Możliwość uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie wynika bowiem z samego faktu wykonywania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem lekarskim o określonej treści (którego nie mogą negować organy administracji publicznej), ale z konieczności rezygnacji z zatrudnienia bądź podjęcia pracy zarobkowej z uwagi na niemożność pogodzenia ich z prawnym i moralnym obowiązkiem opieki nad osobą niepełnosprawną. Wskazania zawarte w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności nie przesądzają w żadnej mierze o istnieniu tego związku – jego ustalenie jest obowiązkiem organów, które muszą w tym zakresie bazować na całokształcie zebranego materiału dowodowego, w tym przede wszystkim – orzeczeniu o niepełnoprawności, dokumentacji medycznej oraz ustaleniach poczynionych w toku wywiadu środowiskowego. Jak zasadnie akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, rolą organów orzekających w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest weryfikacja samej potrzeby zapewnienia osobie niepełnosprawnej pomocy innych osób (w tej kwestii wiążąco wypowiada się właściwy organ w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności) ale, co istotne i decydujące, weryfikacja zakresu tej pomocy pod kątem wystąpienia sygnalizowanych wyżej przesłanek z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. wyrok WSA w Gdańsku z 22 czerwca 2022 r., II SA/Gd 398/22). Jak podkreśla się w ugruntowanym już orzecznictwie sądowym, świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia czy kontynuowania zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania tej opieki. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy więc stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi o sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (por. wyroki NSA z 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11; z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13; z 2 lutego 2017 r., I OSK 2729/16). W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji Kolegium wadliwie oceniło zebrany w sprawie materiał dowodowy, co doprowadziło do błędnej konkluzji o braku podstawowej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (innej aktywności zawodowej) a opieką sprawowaną przez skarżącą nad ojcem. Dla dokonania prawidłowej oceny w tym zakresie należało przenalizować materiał dowodowy obrazujący stan zdrowia ojca skarżącej oraz obrazujący zakres i charakter czynności wykonywanych przez skarżącą w ramach opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Stan zdrowia osoby niepełnosprawnej w istotnym stopniu determinuje zakres koniecznej opieki – inaczej wygląda zakres opieki w przypadku osoby mającej trudności w poruszaniu się, ale sprawnej w zakresie podstawowych czynności samoobsługowych (higiena, spożywanie posiłków, wstawanie z łóżka, ubieranie się, itd.), a inaczej w przypadku osoby, która ze względu na schorzenia (np. poważne schorzenia neurologiczne) nie jest w stanie tych podstawowych czynności wykonywać samodzielnie. Trzeba także wskazać, że podstawowym źródłem ustaleń faktycznych w sprawie dotyczącej świadczeń rodzinnych jest rodzinny wywiad środowiskowy, który może być przeprowadzony zwłaszcza w sytuacji, gdy w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (art. 23 ust. 4aa u.ś.r.). To wywiad środowiskowy daje najpełniejszy obraz sytuacji – trzeba bowiem pamiętać, że to nie sam stan zdrowia osoby niepełnosprawnej jest przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, lecz zakres opieki sprawowanej przez osobę ubiegająca o świadczenie, uniemożliwiający pogodzenie tej opieki z jakąkolwiek aktywnością zawodową. Istotne znaczenie dla oceny przesłanki związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a opieką nad niepełnosprawnym ma również sytuacja rodzinna – w przypadku, gdy niepełnosprawny ma kilkoro najbliższych krewnych (np. dzieci), na wszystkich tych osobach spoczywa nie tylko moralny, ale również prawny obowiązek alimentacyjny, a realizacja tego obowiązku może wyrażać się zarówno w bezpośrednim sprawowaniu opieki, jak we wspieraniu finansowym – pokrywaniu kosztów opieki, jeśli dana osoba (np. ze względu na aktywność zawodową) nie może bezpośrednio sprawować opieki. Zupełnie inaczej należy oceniać sytuację, kiedy wnioskujący o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest jedyną osobą, która może realizować obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnego. Po analizie materiału dowodowego Kolegium doszło do wniosku, że zakres opieki skarżącej polega na wykonywaniu czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Teza ta jest sprzeczna z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności utrwalonego w formularzu wywiadu środowiskowego. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych (k. 9) formularza wywiadu środowiskowego wynika, że ojciec skarżącej choruje od ok. 20 lat na cukrzycę typu II. Jego stan zdrowia systematycznie pogarsza się. Niepełnosprawny cierpi na szereg chorób współistniejących, tj. nadciśnienie, niewydolność oddechową, która wymusza korzystanie z aparatu tlenowego do wentylacji oraz – co szczególnie istotne w sprawie – neuropatię cukrzycową, przez którą miewa niedowłady rąk oraz nóg. Charakter schorzeń wskazuje, że niepełnosprawny wymaga znacznie większego zakresu pomocy, aniżeli wskazało Kolegium, przyjmując, że zakres opieki skarżącej polega na wykonywaniu czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Potwierdza to opis czynności opiekuńczych, które wykonuje przy ojcu skarżąca, zawarty w formularzu wywiadu środowiskowego. Wbrew twierdzeniom Kolegium, czynności te nie sprowadzają się wyłącznie do prowadzenia gospodarstwa domowego. Skarżąca wstrzykuje ojcu insulinę (trzy razy dziennie), obsługuje w nocy aparat tlenowy do wentylacji ojca, pomaga ojcu w ubieraniu się, korzystaniu z toalety, przygotowuje i podaje posiłki, czasem musi pomóc ojcu spożyć posiłek, pomaga ojcu wyjść na zewnątrz – ojciec bez pomocy nie jest w stanie wyjść z domu. Pracownik socjalny stwierdził w wywiadzie, że "Opieka Pani A. nad ojcem trwa od wczesnych godzin porannych do późnego wieczora", a konkluzją ustaleń wywiadu było stwierdzenie, że "Pan K. bez pomocy córki A. nie byłby w stanie samodzielnie funkcjonować w miejscu zamieszkania". Ocena Kolegium pozostaje zatem w sprzeczności z faktami utrwalonymi w formularzu wywiadu środowiskowego. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Kolegium, jakoby zakres opieki sprowadzał się do prowadzenia gospodarstwa domowego. Ponadto, oceniając przesłankę związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a opieką nad niepełnosprawnym Kolegium nie wzięło pod uwagę faktów dotyczących sytuacji rodzinnej skarżącej i jej niepełnosprawnego ojca. Jak wynika z formularza wywiadu środowiskowego, skarżąca jest jedyną osobą zobowiązaną do sprawowania opieki – nie żyje zarówno żona niepełnosprawnego jak i dwie pozostałe jego córki. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Kolegium została wydana z istotnym naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), gdyż zasadnicza teza Kolegium o tym, że skarżąca wykonuje jedynie czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego niepełnosprawnego ojca pozostaje w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w tym treścią wywiadu środowiskowego. Naruszenie to niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem Kolegium do przedwczesnej, błędnej tezy o braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. W konsekwencji błędnej oceny stanu faktycznego, doszło również do wadliwego zastosowania przepisu prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. (błąd w subsumpcji). Z tego powodu zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Jednocześnie, dla prawidłowego końcowego załatwienia sprawy niezbędne było również uchylenie decyzji organu I instancji, tj. decyzji Burmistrza [...] z 29 listopada 2023 r., na podstawie art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Jak już wskazano wyżej, organ I instancji oparł rozstrzygnięcie odmowne wyłącznie na przesłance wieku powstania niepełnosprawności u osoby, nad którą jest sprawowana opieka. Organ zastosował zatem niekonstytucyjną normę, wywiedzioną z art. 17 ust. 1b u.ś.r., co wynika ze wspomnianego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji obarczonej tak istotną wadą byłoby niedopuszczalne. Ponownie rozpatrując sprawę, po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, obowiązkiem organu I instancji będzie prawidłowa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego (który w razie potrzeby może zostać uzupełniony z inicjatywy skarżącej, np. o dokumenty obrazujące w szerszym zakresie stan zdrowia niepełnosprawnego), z uwzględnieniem przedstawionych wyżej wskazań. W szczególności, oceniając istnienie podstawowej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) przez skarżącą zatrudnienia (innej aktywności zawodowej), a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem, organ powinien uwzględnić wypunktowane wyżej elementy, tj. charakter schorzeń, na które cierpi niepełnosprawny, możliwość samodzielnego wykonywania podstawowych czynności, charakter i zakres czynności wykonywanych przez skarżącą w ramach opieki nad ojcem, sytuację rodzinną skarżącej i jej ojca. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 275, ze zm.). Skarżąca była objęta ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych (w tym wpisu sądowego), jak również z obowiązku uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, dlatego zwrot kosztów objął wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w wysokości stawki minimalnej 480 zł