II SA/Gd 398/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 kwietnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. E. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 21 kwietnia 2022 r. uchylającej decyzję Wójta Gminy z 18 listopada 2021 r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Objęta sprzeciwem decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Po rozpatrzeniu wniosku E. K. decyzją z 18 listopada 2021 r. Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Wójta Gminy, odmówił począwszy od 1 października 2021 r. ustalenia bezterminowo E. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką M. O., urodzoną 15 września 1928 r., posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że matka wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym 23 marca 2015 r. Z treści orzeczenia wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wynika, iż nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność M. O., ale orzeczony stopień datuje się od 9 lutego 2015 r. Organ I instancji powołał się na art. 17 ust. 1 i 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazał, że wnioskiem z 8 października 2021 r. pracownik Ośrodka zwrócił się do Sekcji Pomocy Środowiskowej Ośrodka o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu weryfikacji okoliczności dotyczących sprawowanej przez E. K. opieki nad matką M. O. Pracownik socjalny przeprowadził rodzinny wywiad środowiskowy w dniu 18 października 2021 r. i ustalił, że M. O. cierpi na niewydolność nerek, które wymagają dializowania 3 razy w tygodniu, co odbywa się każdorazowo w Szpitalu Specjalistycznym i zajmuje około 3-4 godziny. Wszelkie badania lekarskie, tj. RTG, USG, morfologia są wykonywane w Stacji Dializ w zależności od potrzeb i stanu zdrowia. Zdarzają się sytuacje, gdy M. O. zasłabnie, gorzej się poczuje, wtedy E.K. musi przyjechać osobiście po matkę. W związku z tym, że E. K. nie posiada prawa jazdy, chorą odbiera ze szpitala, jak również w razie potrzeby jeździ na SOR, jej wnuczka. Każdorazowo jednak w takich sytuacjach M. O. towarzyszy jej córka E. K. Wskazano, że M. O.korzysta także ze sporadycznych wizyt u lekarza rodzinnego. Ze względu na stan zdrowia i wiek nigdy nie zostaje sama w domu, nie jest w stanie sama zaspokoić swoich podstawowych potrzeb życiowych. Zdarzają się jej zasłabnięcia, zawroty głowy i zachwiania równowagi, w związku z czym po mieszkaniu porusza się przy wsparciu drugiej osoby. Poza miejscem zamieszkania M. O. porusza się jedynie do karetki przewożącej ją na dializy, co odbywa się przy wsparciu córki. M. O. w domu spędza czas na odmawianiu różańca oraz na rozmowach z członkami rodziny, natomiast innych aktywności nie podejmuje z uwagi na złe samopoczucie i wiek. W ramach sprawowanej opieki nad matką E. K. wykonuje następujące czynności: pomaga przy porannym wstawaniu, myciu się, skorzystaniu z toalety, ubieraniu się, przygotowywaniu i podawaniu zbilansowanych posiłków, przygotowuje i podaje leki oraz kontroluje ich przyjmowanie, mierzy ciśnienie, pomaga przy toalecie wieczornej, przygotowuje do snu, przygotowuje do wyjazdów na dializy, wykonuje prace porządkowe i inne czynności niezbędne do codziennego funkcjonowania. Pomaga matce w szeroko rozumianej toalecie i higienie osobistej w ciągu dnia, jak i w nocy. M. O. jest tymczasowo cewnikowana, co utrudnia czynności higieniczne i powoduje, iż czynności te zajmują więcej czasu niż podczas standardowej higieny. Z posiadanej przez organ dokumentacji wynika, że E. K. pracowała zawodowo przez około 15 lat, ostatnio była zatrudniona na podstawie umowy o pracę w firmie A. w okresie od 20 czerwca 1998 r. do 31 sierpnia 1998 r. Z wyjaśnień E. K. wynika, że posiada wykształcenie jako kucharz. Po urodzeniu najmłodszego dziecka w styczniu 1999 r. zaprzestała pracy w związku z koniecznością opiekowania się czworgiem dzieci. Po wychowaniu dzieci wnioskodawca chciała podjąć pracę jako sprzątaczka, ale pogarszający się stan zdrowia matki, której pomaga w codziennym funkcjonowaniu od wielu lat, uniemożliwił jej powrót do aktywności zawodowej. Matka E. K. nie może bowiem pozostać sama w domu i potrzebuje opieki i nadzoru przez całą dobę. Organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez E. K. zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad matką M. O. Strona nie ma możliwości wykonywania pracy zawodowej oraz nie jest w stanie podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wymagającej codziennego i stałego zaangażowania. Z przeprowadzonego wywiadu wynika bowiem, że strona prawidłowo sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, która ze względu na aktualny stan zdrowia, wiek i przyczynę niepełnosprawności nie byłaby w stanie samodzielnie funkcjonować. Na podstawie ustalonego stanu faktycznego organ stwierdził, że nie kwestionuje faktu niepodejmowania przez wnioskodawczynię zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania przez stronę osobistej i stałej opieki nad matką, jak również zakresu sprawowanej opieki. Jednakże, w ocenie organu, strona nie spełnia wymagań ustawowych do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, określonych w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem z przedstawionych dokumentów wynika, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność M. O., zaś ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 9 lutego 2015 r. W konsekwencji, brak jest informacji, że niepełnosprawność powstała do ukończenia 18-go roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25-go roku życia. Organ powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w sprawie zgodności z Konstytucją art. 16a ust. 2 i art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w którym Trybunał orzekł, iż art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organ podkreślił, iż ww. wyrok nie uchylił obowiązującej mocy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Natomiast zgodnie z komunikatem Trybunału Konstytucyjnego zamieszczonym na stronie internetowej, wyrok ten nie kreuje nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po okresie dzieciństwa. Organ wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż wykonanie ww. wyroku wymaga podjęcia niezbędnych oraz niezwłocznych działań ustawodawczych prowadzących do przywrócenia równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Ustawodawca ma w tej kwestii pewien margines swobody. Powinien wszakże uwzględnić zarówno możliwości finansowania świadczeń z budżetu państwa, jak również uszanować poprawnie nabyte prawa osób, które korzystają obecnie ze świadczeń w zaufaniu do państwa. Z powyższego wynika, że adresatem wyroku Trybunału są organy ustawodawcze Rzeczypospolitej Polskiej a nie organy administracji publicznej stosujące prawo. Tym samym, w toku rozpatrywania niniejszej sprawy, organ nie ma podstaw do zastosowania się do tego orzeczenia. Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawczyni decyzją z 21 kwietnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy odnosząc się do motywów rozstrzygnięcia organu I instancji powołał się na ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych wskazujące na konieczność stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. W tym zakresie Kolegium uznało, że organ I instancji błędnie przyjął, iż istnieje negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Rozpoznając zatem sprawę, organ nie ma podstaw do odmowy przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko i wyłącznie na podstawie braku spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie Kolegium jednak, w przedmiotowej sprawie nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, które pozwoliłoby w sposób niewątpliwy ustalić stan faktyczny sprawy oraz nie dokonano oceny tego materiału, czym naruszono także przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Konsekwencją tego jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, który winien w sposób kompletny zgromadzić materiał dowodowy i ustalić istotne dla sprawy okoliczności, biorąc pod uwagę przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Kolegium wskazało, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest po pierwsze sprawowanie rzeczywistej, osobistej i stałej opieki nad wymagającą jej osobą niepełnosprawną a po drugie, niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowana właśnie koniecznością sprawowania tej opieki. Pomiędzy tymi dwoma przesłankami musi zaistnieć związek przyczynowo-skutkowy. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest bowiem przyznawane za sama opiekę nad niepełnosprawnym, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie pielęgnacyjne ma w ten sposób zrekompensować utratę uzyskiwanego lub potencjalnego dochodu osobie, która podejmuje się opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Przy czym rozmiar tej opieki musi być natomiast na tyle duży, aby całkowicie uniemożliwiał on podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej. Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę na utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że jeżeli sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia, a także w sytuacji, gdy rezygnacja z zatrudnienia nie ma faktycznego związku ze sprawowaniem opieki, bądź osoba sprawująca opiekę nie podejmowała zatrudnienia z innych przyczyn, takich jak np. brak pracy, czy swój stan zdrowia, to świadczenie takie nie będzie przysługiwało. W świetle powyższego, nie każda zatem rezygnacja z zatrudnienia lub zaniechanie podjęcia pracy będzie podstawą do przyznania świadczenia, a jedynie takie, których celem jest sprawowanie opieki. Uszczegóławiając, przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego polegająca na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny" powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową. Ponadto, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tylko wówczas, gdy osoba sprawująca opiekę rezygnuje ze świadczenia pracy na podstawie stosunków prawnych, wymienionych w art. 3 pkt 22 u.ś.r. (w tym np. wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy czy umowy zlecenia). Prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. obejmuje także konieczność poszukiwania związku - także czasowego - pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej, a wystąpieniem konieczności opieki nad osoba niepełnosprawną. Według Kolegium, z akt sprawy wynika, że E. K. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, który pracuje zawodowo. W domu zamieszkuje jeszcze wnuczka M. O. – J. S. wraz z mężem i dziećmi, która także udziela wsparcia babci. M.O. korzysta też sporadycznie ze wsparcia swojej córki E. K., która zamieszkuje w tej samej miejscowości. Poza wnioskodawczynią M. O. ma jeszcze 5 dzieci. Z wywiadu wynika, że E.K. pracowała zawodowo przez około 15 lat, do sierpnia 1998 r. Po urodzeniu najmłodszego dziecka w styczniu 1999 r. zaprzestała pracy w związku koniecznością opieki nad czworgiem dziećmi. Po odchowaniu dzieci chciała podjąć pracę jako sprzątaczka, ale pogarszający się stan zdrowia matki uniemożliwił powrót do aktywności zawodowej. Wnioskodawczyni pomaga matce w codziennym funkcjonowaniu. Zdaniem Kolegium, organ I instancji nie zgromadził wyczerpującego materiału dowodowego pozwalającego na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia wyjaśniającego w pełni i jednoznacznie, czy w przedmiotowej sprawie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej E. K. w związku ze sprawowaną opieką nad matką. Organ nie poczynił w tym zakresie wyczerpujących ustaleń. W tym zakresie winno być przeprowadzone szczegółowe postępowanie wyjaśniające, w oparciu o które organ ma obowiązek samodzielnie zebrać i ocenić materiał dowodowy, co winno znaleźć odzwierciedlenie w podjętej decyzji. Przede wszystkim należy ustalić szczegółowy zakres opieki i czynności dokonywanych osobiście przez wnioskodawcę w związku z osobistą opieką nad matką - należy szczegółowo ustalić, w jakim zakresie matka skarżącej jest samodzielna, które z czynności życia codziennego może wykonać sama (należy szczegółowo wymienić - np. spożywanie posiłków, przyjmowanie lekarstw wcześniej przygotowanych przez skarżącą, korzystanie z toalety w ciągu dnia itp.), a które wymagają pomocy innej osoby. Jakie konkretnie czynności pielęgnacyjne ściśle związane z matką wykonuje osobiście E. K. Wyjaśnienia wymaga, czy M. O. posiada sprzęt ortopedyczny ułatwiający poruszanie się (balkonik, podpórka rehabilitacyjna, laska inwalidzka itp.), a jeżeli nie posiada, to z jakich przyczyn nie posiada sprzętu, za pomocą którego mogłaby poruszać się bez wsparcia innej osoby. Należy wyjaśnić, czy wobec M.O. realizowane są świadczenia w ramach NFZ, np. terapie, konsultacje, rehabilitacje itp., a jeśli tak, to ile razy w tygodniu, miesiącu i po ile godzin, czy przychodzi pielęgniarka środowiskowa i na ile godzin dziennie oraz jaką pomoc świadczy. Wyjaśnienia wymaga także, w jakich konkretnie godzinach (od do) odbywa się dializowanie M.O. i czy na dializy transportowana jest w obie strony transportem medycznym (do i ze szpitala). Fakt, że w treści orzeczenia o niepełnosprawności wskazano, że M. O. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby nie przesądza automatycznie, że zakres sprawowanej opieki lub pomocy wyklucza możliwość podjęcia przez wnioskodawczynię zatrudnienia. Orzeczenie o niepełnosprawności jest niewątpliwe dokumentem wymaganym dla stwierdzenia istnienia niepełnosprawności w stopniu znacznym. Natomiast ustalając zakres rzeczywiście sprawowanej opieki organ dokonuje ustaleń na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, zarówno dokumentu w postaci orzeczenia o niepełnosprawności, jak i innych zgromadzonych w sprawie dowodów. Kolegium podkreśliło, że sam sędziwy wiek M.O. nie może przesądzać o przyznaniu przedmiotowego świadczenia. Świadczenie pielęgnacyjne nie może bowiem zostać przyznane w sytuacji, gdy czas poświęcony na czynności opiekuńcze nie absorbuje przy należytej organizacji zdecydowanej większości dnia, nie zachodzi bowiem wówczas wymagana ustawą przesłanka przyznania świadczenia, jaką jest konieczność rezygnacji z pracy lub niepodejmowanie pracy z uwagi na wymóg sprawowania koniecznej i wymaganej z uwagi na specyfikę niepełnosprawności opieki. W przedmiotowej sprawie wymaga także ustalenia, czy M. O. samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe (z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem) oraz kiedy dokładnie E. K. zaczęła opiekować się matką. Należy także wyjaśnić i ocenić, czy niepodejmowanie zatrudnienia przez wnioskodawczynię przez ponad 20 lat ma bezpośredni związek z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien przeprowadzić szczegółowe postępowanie wyjaśniające w opisanym wyżej zakresie, w tym ustalić szczegółowo jaki jest aktualnie faktyczny zakres opieki wykonywanej przez wnioskodawcę nad niepełnosprawną matką oraz wyjaśnić, czy zachodzi związek przyczynowy między rezygnacją z pracy lub jej niepodejmowaniem z powodu sprawowanej opieki. Materiał winien zostać przeanalizowany pod kątem zakresu opieki, jakiej matka obiektywnie, rzeczywiście wymaga i czy ta opieka sprawowana jest osobiście przez E. K. Dopiero wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy pozwoli organowi I instancji na ocenę istnienia, czy też nie, przesłanek określonych w przepisie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ I instancji zobowiązany będzie przeprowadzić postępowanie dowodowe, w tym wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania osoby, nad którą sprawowana jest opieka, i przy jej udziale (wywiad należy przeprowadzić także z M. O.), celem dokonania ustaleń, o których mowa wyżej. W sprzeciwie od powyższej decyzji E. K. stwierdziła, że decyzja ta jest dla niej krzywdząca, ponieważ zgodnie z jej treścią sprawa z jej wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M. O. będzie ponownie rozpatrywana przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej i nie wiadomo, kiedy skarżąca otrzyma świadczenie, a na rozpoznanie sprawy czeka już od października 2021 r. Skarżąca wniosła więc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca wyjaśniła, że w marcu 2015 r. jej matka M.O. otrzymała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności na stałe. Od tego czasu, a także we wcześniejszym okresie, skarżąca zajmowała się i nadal zajmuje się matką, która ze względu na swój wiek, a także schorzenia, na które cierpi i które pogłębiają się z wiekiem, wymaga cały czas uwagi i pomocy w życiu codziennym. Skarżąca prowadzi z matką wspólne gospodarstwo domowe od wielu lat. Wskazała, że obecnie stan zdrowia jej matki uległ znacznemu pogorszeniu z uwagi na następujące schorzenia: przemijające niedokrwienie mózgu pod postacią afazji i niedowładu prawostronnego, nadciśnienie tętnicze, przewlekła choroba nerek w stanie dializoterapii, jaskra, kardiomiopatia Tako-Tsubo, przewlekła niewydolność krążenia z pośrednią frakcją wyrzutową lewej komory serca, nadciśnienie tętnicze, przewlekła niewydolność nerek, anemia wtórna, miażdżyca uogólniona, demencja, inne nieokreślone niedokrwistości, niewydolność wtórna, samoistne (pierwotne) nadciśnienie. Ponadto, matka skarżącej miała masywny, silny krwotok z nosa, z którego powodu była hospitalizowana. Powyższe potwierdzają wypisy ze szpitala. Skarżąca wyjaśniła, że to tylko niewielka część uciążliwości, z jakimi zmaga się na co dzień. Diagnozy potwierdzają stan faktyczny matki, która najwięcej trudności przysparza w życiu codziennym, gdyż wymaga stałej kontroli i nadzoru ze względu na to, że chce opuszczać w nocy dom, otwiera okno balkonowe i próbuje się wydostać na podwórko, przekręca kurki gazowe próbując gotować obiad w nocy, otwiera lodówkę i zamrażarkę wynosząc jedzenie w inne części kuchni. Zdarzają się okresy, gdy matka skarżącej nie śpi po kilka nocy, nie poznaje rodziny, szuka swojego domu, widzi osoby, których nie ma. Wymaga całodobowej opieki i kontroli, ponieważ stwarza zagrożenie dla siebie. Skarżąca zauważyła, że wydając decyzję odmowną na wnioskowane świadczenie pielęgnacyjna GOPS w ogóle nie napisał, że świadczenie nie należy się skarżącej z uwagi na to, że nie opiekuje się matką czy też że nie ma związku pomiędzy tym, że skarżąca nie pracuje, a tym że musi opiekować się matką. Dlatego niezrozumiałe jest, dlaczego organ odwoławczy zwraca sprawę organowi I instancji zamiast we własnym zakresie sprawdzić wątpliwości jakie ma. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest długie i nie do końca zrozumiałe. W odczuciu skarżącej chodzi o to, że mimo ustaleń GOPSu Kolegium ma wątpliwości, czy w sprawie skarżącej faktycznie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną opieką nad matką. Dodatkowo niezrozumiałe jest, dlaczego Kolegium chciałoby wiedzieć, jakie są realizowane świadczenia w ramach NFZ wobec matki, skoro ustawa nie wymaga tego. Jeśli Samorządowe Kolegium Odwoławcze ma jakieś zastrzeżenia lub nie zgadza się z tym, co ustalił GOPS, to dlaczego nie przeprowadziło wywiadu środowiskowego ze skarżącą lub nie zwróciło się do niej albo do GOPSu o wyjaśnienia. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw skarżącej, wniesiony na podstawie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 kwietnia 2022 r., wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zauważyć należy, że w sprawie zainicjowanej sprzeciwem istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., określony w art. 64e p.p.s.a., z którego wynika, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a nie rozstrzyga o materialnych prawach i obowiązkach stron. Tym niemniej sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19 i z 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Przy tym wskazać należy, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., II OSK 392/19; z 24 listopada 2020 r., II OSK 2785/20, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z brzmienia powołanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie, który miał istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć trzeba, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30 czerwca 2016 r., II OSK 2653/14; z 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12 oraz z 24 sierpnia 2016 r., II OSK 2958/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z 29 maja 2014 r., l SA/Sz 1256/13, Lex nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918). W niniejszej prawie, Wójt Gminy decyzją z 18 listopada 2021 r. odmówił skarżącej ustalenia prawa do świadczenia rodzinnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką M. O. posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Co prawda organ potwierdził związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowaniem zatrudnienia) przez skarżącą w celu sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, ale uznał, że nie spełniona została przesłanka powstania tej niepełnosprawności przed ukończeniem 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Tymczasem Kolegium, kwestionując stanowisko organu I instancji dotyczące momentu powstania niepełnosprawności jako przeszkody do przyznania uprawnienia, za przyczynę decyzji kasacyjnej uznało potrzebę wyjaśnienia okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyczyny uchylenia decyzji Wójta Gminy z 18 listopada 2021 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji nie uzasadniały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji jest przepis art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615), zwanej dalej u.ś.r., którego ust. 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Podkreślić przy tym należy, na co zasadnie zwróciło uwagę Kolegium, że przepis powyższy winien być interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez tej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. O ile nie budzi wątpliwości Sądu prawidłowość argumentacji organu odwoławczego w powyższym zakresie, o tyle nie można było zaakceptować tej jej części która stanowiła podstawę decyzji kasacyjnej. Ani odmienna ocena materiału dowodowego w świetle przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w art. 17 u.ś.r., ani nieznaczne uchybienia procesowe nie uzasadniają decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy, w administracyjnym toku instancji, powołany jest do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w jej całokształcie i to jego zadanie wypełnia istotę postępowania administracyjnego. Jedynie w sytuacji nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w zakresie uzasadniającym stwierdzenie nierozpoznania istoty sprawy, organ odwoławczy ma kompetencje do wydania decyzji kasacyjnej. Jest to sytuacja wyjątkowa i z uwzględnieniem takiego jej charakteru winny być weryfikowane okoliczności faktyczne każdej sprawy. Biorąc pod uwagę ustawowo określone przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, które wyznaczają niezbędny zakres postępowania wyjaśniającego, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie, organ I instancji zgromadził materiał dowodowy umożliwiający ich zweryfikowanie. Organ ten nie dopuścił się uchybień procesowych, które dyskwalifikowałyby wyniki postępowania wyjaśniającego i wymagały jego powtórzenia. Do akt sprawy przedłożono bowiem orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 23 marca 2015 r. o znacznym stopniu niepełnoprawności M. O., zaświadczenie lekarskie z 14 maja 2019 r. potwierdzające konieczność wykonywania usług opiekuńczych, oświadczenie skarżącej z 8 października 2021 r. o sprawowaniu stałej opieki nad M. O. oraz wywiad środowiskowy, który został przeprowadzony ze skarżącą w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Z orzeczenia o niepełnosprawności, wydanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1172 ze zm.), wynika wyraźnie, że wraz ze stwierdzeniem znacznego stopnia niepełnosprawności właściwy organ stwierdził konieczność zapewnienia M. O. stałej i długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Natomiast z wywiadu środowiskowego sporządzonego w niniejszej sprawie wynika, że M. O. cierpi na niewydolność nerek, która wymaga dializowania 3 razy w tygodniu w Szpitalu Specjalistycznym, do których to czynności skarżąca przygotowuje matkę i w których jej towarzyszy. W wywiadzie wskazano, że M. O. ze względu na wiek i liczne schorzenia wymaga całodobowej opieki i pomocy drugiej osoby w każdym zakresie funkcjonowania. Potrzebuje ona bezwzględnego wsparcia i opieki przez całą dobę. Nigdy nie zostaje sama w domu, gdyż jej stan zdrowia na to nie pozwala. Zdarzają się jej zasłabnięcia, zachwiania równowagi, zawroty głowy. Ma trudności w samodzielnym poruszaniu się. Po mieszkaniu porusza się przy wsparciu drugiej osoby. Poza domem pokonuje przy pomocy innych tylko dystans do karetki przewożącej ją do szpitala. W wywiadzie opisano również codzienne czynności wykonywane w ramach stałej, całodobowej opieki sprawowanej przez skarżącą nad matką. Czynności te składają się na kompleksową opiekę i pomoc w zwykłych czynnościach życia codziennego dla osoby, która – jak orzekł uprawniony organ, jest znacznie ograniczona w samodzielnej egzystencji. Skarżąca pomaga matce w szeroko rozumianej toalecie i higienie osobistej w ciągu dnia, a zdarza się również, że w nocy, która ze względu na cewnikowanie M. O. jest bardziej skomplikowana i czasochłonna. Skarżąca pomaga matce przy porannym wstawaniu, myciu się, korzystaniu z toalety, ubieraniu się, a także przy wieczornej toalecie. Robi zakupy, przygotowuje i podaje matce posiłki. Dba o porządek w domu, w tym sprząta, pierze, prasuje i zmienia pościel. Przygotowuje i podaje matce leki oraz kontroluje ich spożywanie, mierzy ciśnienie 3 razy dziennie. Przygotowuje matkę każdorazowo do wyjścia poza dom, na dializy i na wizyty lekarskie. Matka skarżącej ze względu na stan zdrowia i samopoczucie nie podejmuje żadnych aktywności. Czas spędza na odmawianiu różańca oraz rozmowach z członkami rodziny. Zdaniem Sądu, sporządzony wywiad środowiskowy opisuje dokładnie na czym polega całodobowa opieka skarżącej nad matką, która jest znacznie ograniczona w samodzielnej egzystencji. Wszystkie wskazane czynności są konieczne, aby zapewnić osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do wieku i orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności. Kolegium nie oceniło ujawnionych okoliczności faktycznych w ich w całokształcie, pomimo, że to na nim spoczywał obowiązek oceny, czy skarżąca sprawuje opiekę nad matką w stopniu, uzasadniającym uzyskanie świadczenia. Powyższy obowiązek scedował bezpodstawnie na organ I instancji. Kolegium nie zdołało podważyć wynikającej ze zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego potrzeby sprawowania przez skarżącą całodobowej i kompleksowej opieki nad matką niepełnosprawną w stopniu znacznym, znacznie ograniczoną w możliwości samodzielnej egzystencji. Nie przedsięwzięło bowiem jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej w celu wykazania zbędności podejmowania określonych czynności w ramach opieki i pomocy nad matką, uzasadniających konieczność rezygnacji z zatrudnienia (niepodejmowania zatrudnienia). Jeśli organ odwoławczy uznał ustalenia wywiadu środowiskowego za niewystarczające do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza w zakresie okoliczności potwierdzający związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, mógł te wątpliwości zweryfikować we własnym zakresie korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 136 § 1 k.p.a., poprzez uzupełnienie i uaktualnienie wywiadu środowiskowego lub zwrócenie się o określone informacje do strony. Dotyczy to także wyjaśnienia kwestii koincydencji czasowej niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia i pogorszenia się stanu zdrowia matki wymagającej pomocy. Przy tej ocenie należy wziąć jednak pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym wyjaśnienia skarżącej dotyczące stopniowego pogarszania się stanu zdrowia matki, których w ramach swoich kompetencji Kolegium nie zweryfikowało. Wskazać należy, że rolą organów orzekających w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego nie jest weryfikacja samej potrzeby zapewnienia osobie niepełnosprawnej pomocy innych osób, albowiem w tej kwestii wiążąco wypowiedział się właściwy organ w orzeczeniu o niepełnosprawności, ale weryfikacja zakresu tej pomocy wymagającego rezygnacji z zatrudnienia bądź jego niepodejmowania. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazuje wyraźnie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania świadczenia (zob. wyroki WSA w Gliwicach z 21 lipca 2021 r. II SA/Gl 504/21, LEX nr 3209641, WSA w Rzeszowie z 6 kwietnia 2022 r. III SA/Rz 1781/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Kolegium winno było zbadać okoliczności odnoszące się do rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą oraz związku tej okoliczności z potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką w takim zakresie, w jakim świadczy ją skarżąca. W tych okolicznościach Sąd uznał, że dostrzeżone przez organ odwoławczy braki materiału dowodowego nie uzasadniały przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, albowiem ich wyjaśnienie i uzupełnienie pozostawało w zakresie kompetencji organu odwoławczego, którego zasadniczym zadaniem jest powtórne, w administracyjnym toku instancji, merytoryczne rozpoznanie sprawy, której ze względu na przedmiot nie wyłączono z możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Wadliwość stanowiska Kolegium polega na błędnym przypisaniu kompetencji w zakresie dodatkowego postępowania wyjaśniającego wyłącznie organowi I instancji i w konsekwencji uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przy tym wskazać, że Kolegium w sposób nieuzasadniony stwierdziło potrzebę wyjaśniania kwestii, które zostały już odzwierciedlone w sposób wystarczający w materiale dowodowym. Nie ma bowiem potrzeby weryfikacji przyczyn braku posiadania sprzętu do poruszania się, gdy w wywiadzie wyraźnie wskazano, że z powodu zawrotów głowy, omdleń i upadków M. O. ograniczyła swoją aktywność, a porusza się wyłącznie przy pomocy innych osób. Wobec tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, stwierdzając wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości, albowiem w niniejszej sprawie wątpliwości organu odwoławczego mogły zostać usunięte przez ten organ bez naruszania zarówno art. 136 § 1 k.p.a., jak i zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku i rozpozna sprawę w jej całokształcie. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie uczyniono kwestie materialnoprawne tylko w takim zakresie, w jakim było to niezbędne dla oceny legalności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.