II SA/Lu 248/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia SO (del.) Robert Hałabis, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 7 lutego 2011 r. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., po rozpoznaniu odwołania M. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 6 grudnia 2010 r., nr [...], nakazującej M. W., w terminie do dnia 30 kwietnia 2011 r., zlikwidowanie pięciu otworów okiennych o wymiarach 0,70 x 1,17 m, 0,70 x 1,40 m, 0,70 x 1,40 m, 0,75 x 1,20 m i 1,30 x 1,30 m, znajdujących się w ścianie budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...]8/1, usytuowanej od strony granicy z działką nr ewid. [...]6, w miejscowości W. D. – utrzymał w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że na działce nr ewid. [...]8/1 w W. D. znajduje się budynek mieszkalny murowany o wymiarach 10,20 x 13,70 m, który został usytuowany w odległości 20,40 m od drogi biegnącej przez wieś, 4,00 m od ogrodzenia z działką sąsiednią nr ewid. [...]0/1, będącą własnością J. i M. R. oraz około 1,20 m od granicy z działką nr ewid. [...]6, będącą własnością J. P., M.na P. i W. P.. Okap dachu od strony działki nr ewid. [...]6 wysunięty jest na odległość 0,90 m. Budynek ten w ścianie od strony działki nr ewid. [...]6 posiada pięć otworów okiennych o wymiarach 0,70 x 1,17 m, 0,70 x 1,40 m, 0,70 x 1,40 m, 0,75 x 1,20 m i 1,30 x 1,30 m. Wskazany budynek wybudowany został na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. o pozwoleniu na budowę z dnia 20 sierpnia 1992 r., nr [...], zmienionej decyzją tego organu z dnia 31 grudnia 1993 r., nr [...]. Decyzją tą udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego według projektu typowego nr B-0225 i określono, iż: 1. budynek mieszkalny należy zlokalizować zgodnie z planem zagospodarowania działki w odległości 1,0 m od granicy działki S. P. oraz w odległości 20,0 m od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej zgodnie z linią zabudowy, 2. od strony granicy działki S. P. wykonać należy ścianę oddzielenie przeciwpożarowego (bez otworów, grubość ściany minimum 0,25 m z wyniesieniem ponad połać dachu na wysokość minimum 0,30 m), 3. budynek mieszkalny należy wykonać zgodnie z projektem technicznym i sztuką budowlaną, 4. należy wykonać szczelne szambo z kręgów betonowych w odległości minimum 2,0 m od granicy działki lub linii regulacyjnej drogi; szambo należy przykryć płytą żelbetową z włazem żeliwnym typu ciężkiego. Budynek został przyjęty do użytkowania po dokonaniu oględzin przez pracowników Starostwa Powiatowego w B. w dniu 6 stycznia 1997 r. Organ pierwszej instancji uznał, iż wskazane wyżej otwory okienne w ścianie budynku od strony działki nr ewid. [...]6 wykonane zostały samowolnie, to jest z uchybieniem zapisów pozwolenia na budowę, a ich usytuowanie w odległości 1,20 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej jest niedopuszczalne zarówno w świetle obowiązującego w dacie realizacji budynku § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, jak i obecnie obowiązującego § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Istnienie tych otworów, zdaniem organu, stanowi o nieodpowiednim stanie technicznym budynku w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i uzasadnia wydanie nakazu ich usunięcia. W związku z powyższym powołaną na wstępie decyzją PINB w B. nakazał M. W., będącej inwestorem wskazanego obiektu, zlikwidowanie przedmiotowych otworów w terminie do dnia 30 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, gdyż usytuowanie przedmiotowych otworów okiennych narusza przepisy techniczno-budowlane. W ocenie organu odwoławczego naruszenie tych przepisów, o ile stan taki nie został zaakceptowany w pozwoleniu na budowę, oznacza, że budynek mieszkalny na działce nr ewid. [...]8/1 jest w nieodpowiednim stanie technicznym, co obligowało PINB w B. do wydania decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wniosła M. W., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 66 ust. 1 pkt 3, poprzez jego wadliwe zastosowanie. Zdaniem strony skarżącej, skoro istnienie otworów okiennych w ścianie jej budynku nie było kwestionowane od kilkunastu lat, to uznanie obecnie, że usytuowanie tych otworów narusza przepisy techniczno-budowlane jest błędne. Skarżąca podkreśliła, iż realizacja spornych otworów okiennych nie spowodowała powstania jakichkolwiek dotkliwości dla byłych i obecnych właścicieli działki nr ewid. [...]6, zwłaszcza, że S. P., będący właścicielem tej działki w okresie budowy przez skarżącą budynku mieszkalnego akceptował istnienie omawianych otworów. W ocenie skarżącej stwierdzenie w niniejszej sprawie odstępstwa od projektu budowlanego polegającego na usytuowaniu budynku zbyt blisko granicy działki nie stanowi przesłanki określonej w art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie mieści się w pojęciu "nieodpowiedni stan techniczny". Organy administracji, jak podniosła skarżąca, nie dysponowały dokumentacją projektową przedmiotowego budynku, stanowiącą załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc nie mogły przesądzić, czy zrealizowany przez nią obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, czy też nie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, o ile zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji wydanej z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę przede wszystkim z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny miał obowiązek wziąć z urzędu pod uwagę na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "p.p.s.a.". Przepis ten stanowi bowiem, że sąd administracyjny rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami i wnioskami w niej zawartymi oraz powołaną przez skarżącego podstawą prawną. Niezasadne są zarzuty skargi, iż w związku z tym, że organy administracji orzekające w sprawie nie dysponując dokumentacją projektową przedmiotowego budynku, stanowiącą załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, nie mogły przesądzić rozstrzygać co do tego, czy zrealizowany przez nią obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, czy też nie. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, że Kierownik Urzędu Rejonowego w B. decyzją z dnia 20 sierpnia 1992 r., nr [...], udzielił J. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego według projektu typowego nr B-0225 o wymiarach 9,82 x 10,12 m, o powierzchni zabudowy 99,38 m2, powierzchni użytkowej 118,30 m2, powierzchni całkowitej 219,40 m2, kubaturze 630,00 m3, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...]8 (obecnie [...]8/1) w W. D. Pozwolenie to zostało przeniesione na M. W. decyzją z dnia 31 grudnia 1993 r., nr [...]. W decyzji o pozwoleniu na budowę, co również pozostaje poza sporem, organ administracji rozstrzygnął, iż przy wykonywaniu robót budowlanych należy zachować następujące warunki: 1. budynek mieszkalny należy zlokalizować zgodnie z planem zagospodarowania działki w odległości 1,00 m od granicy działki S. P. oraz w odległości 20,00 m od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej zgodnie z linią zabudowy, 2. od strony granicy działki S. P. wykonać należy ścianę oddzielenie przeciwpożarowego (bez otworów, grubość ściany minimum 0,25 m z wyniesieniem ponad połać dachu na wysokość minimum 0,30 m), 3. budynek mieszkalny należy wykonać zgodnie z projektem technicznym i sztuką budowlaną, 4. należy wykonać szczelne szambo z kręgów betonowych w odległości minimum 2,00 m od granicy działki lub linii regulacyjnej drogi; szambo należy przykryć płytą żelbetową z włazem żeliwnym typu ciężkiego. Prawidłowe jest stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż otwory okienne o wymiarach 0,70 x 1,17 m, 0,70 x 1,40 m, 0,70 x 1,40 m, 0,75 x 1,20 m i 1,30 x 1,30 m, znajdujące się w ścianie omawianego budynku mieszkalnego usytuowanej od strony granicy z działką nr ewid. [...]6, nie były przewidziane w pozwoleniu na budowę. Z treści decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia 20 sierpnia 1992 r., nr [...], wynika bowiem w sposób niebudzący wątpliwości, iż ściana projektowanego budynku od strony granicy działki S. P., to jest działki nr ewid. [...]6, winna spełniać wymogi ściany oddzielenia przeciwpożarowego, a więc nie może posiadać jakichkolwiek otworów, jej grubość winna wynosić co najmniej 0,25 m z wyniesieniem ponad połać dachu na wysokość co najmniej 0,30 m. Potwierdza to również plan zagospodarowania działki stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, z którego wynika iż przedmiotowy budynek od strony granicy z działką nr ewid. [...]6 posiadać ma mur ogniochronny. Budynek skarżącej wybudowany został zatem niezgodnie z pozwoleniem na budowę w taki sposób, że ściana z otworami okiennymi jest zbyt blisko granicy działki, co stanowi istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę i narusza warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może mieć również wpływu wyrażenie w dacie realizacji inwestycji zgody przez właściciela działki nr ewid. [...]6 na realizację omawianego budynku w odległości 1,00 m od jego działki ani też okoliczność, iż przeciwko istnieniu przedmiotowych otworów okiennych nie oponują obecni współwłaściciele tej działki. Zgoda sąsiadów skarżącej nie daje podstawy do zaakceptowania przez organy nadzoru budowlanego stanu obiektu budowlanego naruszającego powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Zasadnie stwierdziły także organy obu instancji, iż usytuowanie ściany z otworami okiennymi w odległości 1,20 m od granicy sąsiedniej działki narusza zarówno obecnie obowiązujące przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), jak i obowiązujące w dacie wydania pozwolenia na budowę omawianego obiektu i zmiany tego pozwolenia przepis § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Zaskarżona decyzja podlega natomiast uchyleniu za względu na zastosowanie niewłaściwych przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa". Wskazaną decyzją L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 6 grudnia 2010 r., nr [...], nakazującą skarżącej w terminie do dnia 30 kwietnia 2011 r., zlikwidowanie przedmiotowych otworów okiennych na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy. Zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Przepis ten umieszczony został w rozdziale 6 ustawy zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych", co oznacza, że służy on usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu budowlanego. Nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego, o którym mowa w powołanym przepisie, wynika zatem z zasady ze zużycia technicznego obiektu lub nagłych zdarzeń mających miejsce po jego oddaniu do użytkowania (Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo ODiDK, Gdańsk 2007, s. 197). Na podstawie art. 66 nie można nakazywać wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, odpowiada to bowiem regulacji zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3. Przepis art. 66 służy do egzekwowania obowiązków określonych w art. 61, to jest m.in. obowiązku utrzymywania i użytkowania obiektu w należytym stanie technicznym, a także innych obowiązków wynikających z przepisów rozdziału 6 ustawy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2005 r., VII SA/Wa 1280/04, opubl. w: Prawo budowlane, pod red A. Glinieckiego, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2009, s. 453). Przedmiotowe otwory okienne, jak wynika z wyjaśnień skarżącej, złożonych w toku oględzin przeprowadzonych przez pracowników organu pierwszej instancji w dniu 26 listopada 2010 r., znajdowały się w ścianie budynku od początku jego wzniesienia. Przepis art. 66 ustawy, wskazany jako podstawa prawna decyzji organów obu instancji orzekających w sprawie, stwarza organom nadzoru budowlanego możliwość skutecznego egzekwowania obowiązku wynikającego z art. 61. Nie można jednak na podstawie tego przepisu nakazać zamurowania otworów okiennych zlokalizowanych w ścianie zbliżonej do granicy z sąsiednią nieruchomością z uwagi na potrzebę doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Decyzja taka powinna być wydana z zachowaniem wymogów art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 i 3 ustawy. Przepis art. 50 ust. 1 stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, czyli innych niż budowa bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W przypadku robót wykonanych (zakończonych), nie stosuje się art. 50 ust. 1 nakazującego wstrzymanie w takiej sytuacji robót budowlanych. Organ stosuje wówczas odpowiednio art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy (por. art. 51 ust. 7 ustawy). W myśl tych przepisów właściwy organ w drodze decyzji nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 1 pkt 1) albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (ust. 1 pkt 2). Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Organy nadzoru budowlanego zobowiązane były więc rozważyć, z uwzględnieniem całokształtu okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, zastosowanie tych przepisów. Organy administracji oceny takiej nie przeprowadziły, wadliwie zaś przyjęły, iż podstawę prawną podjęcia działań naprawczych w rozpoznawanej sprawie stanowić winien przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy. Wskazać również należy, iż ustalenia organów co do odległości przedmiotowych otworów okiennych od granicy z działką nr ewid. [...]6 nie są precyzyjne, gdyż, jak wynika z akt administracyjnych, w tym zakresie organ pierwszej instancji oparł się wyłącznie na oświadczeniu skarżącej, która wskazała, iż odległość ta wynosi około 1,20 m, a nie dokonał własnych pomiarów. Zasadny był zatem w tej kwestii zarzut skarżącej naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez organy administracji. Organy administracji są na podstawie tych przepisów zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas mogą ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. Tym samym naruszone zostały nie tylko powołane wyżej przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a., lecz również art. 107 § 3 k.p.a. zobowiązujący organ do wyczerpującego przedstawienia w uzasadnieniu decyzji wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych i prawnych. Działania podejmowane przez organ drugiej instancji nie odpowiadały więc w pełni wymogom art. 8 k.p.a., w myśl którego na organie tym ciąży obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Wskazane naruszenia przepisów prawa uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi. W szczególności organ ten, zgodnie z wymogami określonymi w art. art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., przeprowadzi postępowanie wyjaśniające i rozważy, czy nieprawidłowości istniejące w budynku skarżącej mogą być usunięte w trybie określonym w art. 51 ustawy. Uzasadnienie decyzji winno spełniać wymagania wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadnia art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.