II SA/Lu 25/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Asesor WSA Wojciech Kręcisz (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lutego 2007 r. przy udziale Prokurator Prokuratury Okręgowej delegowanej do Prokuratury Apelacyjnej A. W - R. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia i wprowadzenia do realizacji "Programu wspierania rodzin w ich prawidłowym funkcjonowaniu" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej dział pierwszy rozdziału trzeciego "Programu wspierania rodzin w ich prawidłowym funkcjonowaniu" stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, która w tym zakresie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Rada Miasta uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. podjętą na podstawie art.18 ust. 2 pkt.15, art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., Nr 64 poz. 593 z późn. zm.) przyjęła i wprowadziła do realizacji "Program wspierania rodzin w ich prawidłowym funkcjonowaniu", stanowiąc w § 1, iż stanowi on Załącznik Nr 1 do niniejszej uchwały. Wykonanie uchwały powierzone zostało Prezydentowi Miasta i Dyrektorowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Załącznik Nr 1 zawierający "Program wspierania rodzin w ich prawidłowym funkcjonowaniu" stanowił, iż podstawą jego realizacji jest przepis art. 17 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej oraz Strategia Rozwiązywania Problemów Społecznych Miasta w latach 2005 - 2014, zwana dalej Strategią. W Rozdziale III Załącznika określone zostały zasady udzielania pomocy. Z postanowień działu I tego rozdziału wynikało, iż pomoc finansowa, zwana zasiłkiem, przysługuje kobiecie zamieszkałej [...], od 8-go miesiąca ciąży do 3-go miesiąca życia dziecka, jeżeli dochód na osobę w rodzinie nie przekracza miesięcznie kwoty określonej w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopad 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W sytuacji niemożności sprawowania opieki nad dzieckiem przez matkę, zasiłek przysługuje ojcu lub opiekunowi prawnemu. Dochód rodziny ustala się zgodnie z art.8 ustawy o pomocy społecznej. Zasiłek przyznaje Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz zaświadczenia lekarskiego stwierdzającego wiek ciąży i aktu urodzenia dziecka. Zasiłek ustala się w wysokości 200 zł miesięcznie przez okres do 5 miesięcy. Zasiłek przyznaje się na wniosek osoby zainteresowanej, przedstawiciela ustawowego, pracownika socjalnego - począwszy od miesiąca zgłoszenia. W przypadku ciąży i urodzenia dziecka przez osobę nieletnią, uprawnionym do zasiłku jest opiekun prawny osoby nieletniej. W uzasadnionych przypadkach, kiedy zachodzi podejrzenie zmarnotrawienia przyznanych środków finansowych, na wniosek pracownika socjalnego może być przyznana pomoc rzeczowa. W sprawach nieuregulowanych w niniejszym Programie stosuje się przepisy ustawy o pomocy społecznej. Wojewoda wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na tę uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej rozdział III, dział I "Programu wspierania rodzin w ich prawidłowym funkcjonowaniu", stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały. Organ nadzoru podnosił, iż regulacje te zostały wprowadzone bez podstawy prawnej i, że nie stanowi jej, wskazany w uchwale, przepis art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z jego brzmieniem, do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy podejmowanie innych zadań z pomocy społecznej, wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenie i realizacja programów osłonowych. Program, o którym stanowi przywołany przepis, jest planem działania gminy. Określa sposób działania gminy w materii określonej programem. Jest to akt prawny dotyczący wyłącznie organu, do którego został skierowany (dyrektor ośrodka pomocy społecznej) i jako akt kierownictwa wewnętrznego nie może nakładać obowiązków na obywateli, ani przyznawać im uprawnień. Według Wojewody, zaskarżona uchwała zawiera rozstrzygnięcie o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Uchwała o treści określonej przez Radę Miasta nie może być stanowiona samoistnie i wymaga podstawy ustawowej, co wynika z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie można zatem wyprowadzić materialnoprawnych podstaw do działania organów gminy w przedmiotowym zakresie z art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej, z pominięciem innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Ustawodawca upoważniając do wydania aktu organ jednostki samorządu terytorialnego określa zakres dozwolonej regulacji. W analizowanej sprawie brak jest upoważnienia ustawowego do wydania aktu rozstrzygającego o prawach i uprawnieniach określonej kategorii adresatów. W sferze prawno-publicznej, a zatem i w działalności organów jednostek samorządu terytorialnego nie ma zastosowania zasada "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz zasada "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje". Organom gminy wolno zatem tylko tyle na ile zezwalają ustawy. Znajduje to potwierdzenie w art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Przyjęty przez Radę Miasta program nie jest przepisem powszechnie obowiązującym, a więc nie może być podstawą do przekazania środków finansowych na cel w nim określony. Regulacje uchwały naruszają również art. 35 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Zadania własne gminy obejmują sprawy m.in. polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej (zob. art. 7 ust. 1 pkt 16 ustawy). Z przepisu tego wynikają jednak tylko ogólne kompetencje dla gminy. Jak wskazano, rozwiązania służące realizacji zadań z zakresu polityki prorodzinnej zawarte są także w art. 9, 15b oraz art. 22a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Przepis art. 22a ust. 1 upoważnia radę gminy do przyznania w drodze uchwały jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Organ nadzoru podniósł również, iż ustawa o pomocy społecznej zawiera w Rozdziale 1 zamknięty katalog świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 36 ustawy) i rada gminy nie jest uprawniona do jego rozszerzenia w drodze uchwały o zasiłek przysługujący kobietom oczekującym dziecka. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wnosiła o jej oddalenie. Rada Miasta podnosiła, iż organ nadzoru rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 czerwca 2006 r. stwierdził nieważność § 3 uchwały w zakresie obowiązku opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa i wobec braku zastrzeżeń merytorycznych uchwała została wprowadzona w życie. Jak podnoszono, pomoc przyznawana kobietom w ciąży i po urodzeniu dziecka zgodnie z przyjętymi zapisami została bardzo pozytywnie oceniona przez mieszkańców oraz spotkała się z uznaniem mediów - prasy i telewizji. Według Rady Miasta organy administracji rządowej oraz samorządu terytorialnego zostały zobligowane przez ustawodawcę do zapewnienia kobietom w ciąży opieki medycznej, socjalnej i prawnej na zasadach określonych w ustawie z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, a ustawodawca wprowadził normę odsyłającą do stosowania ściśle określonych przepisów, tj. przepisów ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r. Normę odsyłającą do stosowania przepisów ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r. ustawodawca zawarł również w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 5 października 1993 r. w sprawie określenia zakresu i form oraz trybu udzielania kobietom w ciąży oraz wychowującym dziecko pomocy w zakresie opieki socjalnej i prawnej. Przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej nie mogą być stosowane zamiennie wobec przepisów poprzedniej ustawy o pomocy społecznej, gdyż jest to odrębna ustawa, a więc inny akt prawny. Możliwość jego odpowiedniego stosowania w określonych kategoriach spraw powinna być wyraźnie określona przez ustawodawcę. Nie można więc przepisów obecnie obowiązującej ustawy o pomocy społecznej stosować do ustawy z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 października 1993 r. Odwołując się do przepisów obowiązującego prawa, obowiązku zapewnienia w zakresie swoich kompetencji kobietom w ciąży opieki medycznej, socjalnej i prawnej w szczególności poprzez pomoc materialną i opiekę nad kobietami w ciąży, a także przepisu art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r., Rada Miasta kwestionowała zarzut, że program o którym mowa w art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej jest planem działania gminy i ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego. Program osłonowy jest konkretną formą pomocy określoną w programie skierowaną do mieszkańców gminy, po wcześniejszym rozeznaniu potrzeb gminy. Przyjmując określony program oraz sposób jego realizacji gmina jest zobowiązana zapewnić jego finansowanie. Norma prawna wynikająca z art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej stanowi więc podstawę prawną do realizacji programu objętego skargą. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej, który zgłosił swój udział w sprawie, wnosił o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w zakresie określonym w skardze. Sąd zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Zakres kognicji sądu w niniejszej sprawie ograniczony jest tylko i wyłącznie do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. W zakresie tym nie mieści się więc ocena intencji Rady Miasta, czy też słuszności podjętej uchwały. Kontrola uchwały Rady Miasta przeprowadzona zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż podjęta została ona z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa tj. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zmianami) oraz ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z póżn. zm.). Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie przepisu art.18 ust. 2 pkt.15, art. 41 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej. Co do zasady przepis art. 18 ust. 1 ustawy ustala zakres i przedmiot stanowiących kompetencji rady gminy. Formułuje on zasadę domniemania właściwości rady przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż poza stanowiącymi kompetencjami rady gminy znajdują się sprawy lokalne o znaczeniu publicznym, które z mocy ustawy samorządowej lub innych ustaw należą do właściwości innych organów samorządowych lub państwowych. Z przepisu art. 18 ust. 1 ustawy w żadnym razie nie wynika więc, aby stanowiące (prawotwórcze) kompetencje rady gminy miały nieograniczony charakter. Może ona bowiem czynić z nich użytek tylko i wyłącznie o tyle, o ile przepisy innych ustaw nie stanowią inaczej. Zasada ta koresponduje z konstytucyjnym i ustawowym wzorcem realizacji atrybutów władzy stanowienia prawa przez organy samorządu terytorialnego (art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Realizacja kompetencji prawotwórczych jest z nim zgodna, o ile następuje na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Podkreślenia wymaga, iż wskazana zasada jest konsekwencją realizowania naczelnej zasady legalizmu, z której wynika nakaz działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Z nakazem tym skorelowany jest zakaz domniemywania kompetencji, w tym zwłaszcza kompetencji prawotwórczych. Konstrukcja ustawowych przepisów upoważniających, na podstawie i w granicach których mogą być realizowane kompetencje prawotwórcze jest zdeterminowana konstytucyjnie. W odniesieniu do rozporządzenia, aktów kierownictwa wewnętrznego oraz aktów prawa miejscowego określona jest ona odpowiednio przepisami art. 92, 93 i 94 ustawy zasadniczej. Zaakcentować należy, że w każdym z tych przypadków wzorzec konstytucyjny wymaga wyraźnego i jednoznacznego upoważnienia określającego podmiot kompetencji prawotwórczej, jak również zakres przedmiotowy regulacji - prowadzi to do wniosku, iż na gruncie konstytucyjnego systemu źródeł prawa nie jest prawnie legitymowana formuła (koncepcja) aktów samoistnych. W sprawie będącej przedmiotem orzekania Sądu, zakres przedmiotowy regulacji aktami stanowionymi przez jednostki samorządu terytorialnego determinowany jest więc granicami ustaw, na podstawie których wykonywane są ich kompetencje prawotwórcze. Niezależnie od tego odwołać się również należy do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), z którego wynika, iż akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie ustawowych przepisów upoważniających dotyczących odpowiednich samorządów terytorialnych albo w innych ustawach (§ 142 ust. 2). Jak wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, zasady techniki prawodawczej stanowią powszechnie uznawane reguły postępowania legislacyjnego, od których prawodawca, bez ważnych powodów, nie powinien odstępować (por. np. orzeczenie z 24 maja 1994 r. w sprawie sygn. akt K 1/94). Jakkolwiek faktem jest, że zważywszy na konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jak również przedmiotowy zakres upoważnienia ustawowego, na podstawie którego rozporządzenie w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" zostało wydane wątpliwe jest, aby organy samorządu terytorialnego związane były tym aktem, to jednak nie zmienia to faktu, iż zasady techniki prawodawczej stanowią powszechnie akceptowany, uniwersalny wzorzec w zakresie działalności prawotwórczej. Jego doniosłość w obszarze stanowienia aktów prawa miejscowego dostrzeżona została przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 11 października 1999 r. podkreślił, iż zasady techniki prawodawczej powinny znaleźć odpowiednie zastosowanie także na gruncie stanowienia tych właśnie aktów (OSS 2000, nr 1, poz. 17). Wobec powyższego, za trafne uznać należy stanowisko Wojewody, iż zaskarżona uchwała w zakresie odnoszącym się do postanowień zawartych w dziale I rozdziału III załącznika nr 1 podjęta została bez podstawy prawnej. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie terytorialnym w związku z art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej, wbrew wywodom zawartym w odpowiedzi na skargę i argumentacji odwołującej się do konstrukcji odesłania, nie jest ustawowym przepisem upoważniającym w wyżej wskazanym jego rozumieniu. Nie wynika z niego żadnego rodzaju upoważnienie dla rady miasta do stanowienia przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a taki właśnie powszechnie obowiązujący (normatywny) charakter przypisać należy postanowieniom działu I z rozdziału III Załącznika nr 1 do uchwały. Przepisy ustaw przywołanych przez Radę Miasta jako materialnoprawna podstawa podjęcia zaskarżonej uchwały nie kreują normy kompetencyjnej, która upoważniałaby (obligatoryjnie lub fakultatywnie) konkretnie wskazany podmiot (np. radę miasta, jako podmiot kompetencji prawotwórczej), do stanowienia w sposób określony, co do formy i zakresu przedmiotowego regulacji, konkretnych aktów prawnych w obszarze prawa powszechnie obowiązującego. Poza sporem jest więc, że przepisy ustaw przywołanych przez Radę Miasta, a wynika to jednoznacznie z ich treści i konstrukcji, nie są przepisami upoważniającymi. Nie zawierają one, żadnego z niezbędnych, wyżej wskazanych, elementów umożliwiających rekonstruowanie jakiegokolwiek upoważnienia do stanowienia aktów normatywnych (aktów prawa miejscowego). Wzmacniając zaprezentowaną argumentację, jako przykład klasycznego, tj. zgodnego z konstytucyjnym i ustawowym wzorcem, ustawowego przepisu upoważniającego do stanowienia aktów prawa miejscowego i obowiązującego na gruncie wskazanej w zaskarżonej uchwale ustawie o pomocy społecznej, przywołać należy przepis art. 50 ust. 6. Stanowi on, iż "Rada gminy określi, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich stanowienia." Konfrontacja treści i konstrukcji tego właśnie przepisu, z przepisami art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej ("Do zadań własnych gminy należy podejmowanie innych zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenia i realizacji programów osłonowych"), czy też przepisem art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym ("Do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy"), nie pozostawia żadnych wątpliwości, co do tego, że o ile pierwszy z nich jest z całą pewnością przepisem upoważniającym, to pozostałe, wskazane w zaskarżonej uchwale, jako podstawa jej podjęcia, przepisami takimi nie są. Charakteru takiego nie ma również przepis art. 7 ust. 1 pkt 16 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, iż zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, które w szczególności obejmują sprawy polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej. Przepis art. 7 ust. 1 i 2 ustawy samorządowej określa bowiem jedynie dziedziny, w obszarze w którym gmina realizuje zadania własne. Przepis ten nie daje więc samoistnych normatywnych podstaw do realizacji władczych form działania i wkraczania w ten sposób w sferę praw i obowiązków jednostki. Kompetencje z nich wynikające determinowane są bowiem przepisem art. 6 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z powyższym, zasadnie należy stwierdzić, iż już z tych powodów zaskarżona uchwała Rady Miasta jest niezgodna z prawem, albowiem podjęta została bez podstawy prawnej, tj. na zasadzie niedopuszczalnego domniemywania kompetencji prawotwórczych. Podzielić należy również zarzut Wojewody, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Jak słusznie podnosi w skardze organ nadzoru, przepisy tej ustawy obligują jednostki sektora finansów publicznych do dokonywania wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Wydatkowanie środków publicznych możliwe jest więc i uzasadnione tylko i wyłącznie wtedy, gdy dokonanie wydatku wynika z przepisu obowiązującego prawa. W tym kontekście podkreślić należy również, iż jakkolwiek z przepisu art. 51 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika między innymi zasada samodzielności wydatkowej gminy, to jednak w żadnym razie nie oznacza ona dowolności w dysponowaniu dochodami gminy. Granice samodzielności wydatkowej gminy wyznaczają bowiem przepisy obowiązujących ustaw. Niezależnie od powyższego, za nieuzasadniony uznać należy zarzut zawarty w odpowiedzi na skargę, z którego zdaje się wynikać argumentacja o braku legitymacji Wojewody do wystąpienia ze skargą do Sądu, a to wobec uprzedniego podjęcia w dniu [...] czerwca 2006 r. rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność § 3 zaskarżonej uchwały, tj. w zakresie odnoszącym się do jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa. W tej mierze podnieść należy, iż jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, motywem jego podjęcia było słuszne zakwestionowanie zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa powszechnie obowiązującego i zakwalifikowanie go, jako akt wewnętrznego kierownictwa. Taki zaś jej charakter, zgodnie z obowiązującym w tym zakresie paradygmatem powoduje, że jej postanowienia nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji ustalających konsekwencje prawne wobec ich adresatów (jednostek), jak również, że wiąże ona tylko i wyłącznie podmioty organizacyjnie podległe radzie miasta, co wynika również z postanowienia § 2 zaskarżonej uchwały. Stwierdzić wiec należy, iż uchwała Rady Miasta z dnia [...]kwietnia 2006 r. Nr [...] w zakresie obejmującym dział I rozdziału III "Programu wspierania rodzin w ich prawidłowym funkcjonowaniu", stanowiącego Załącznik nr 1 do uchwały podjęta została z naruszeniem przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o pomocy społecznej i ustawy o finansach publicznych. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.