II SA/Lu 250/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Stażysta Magdalena Markowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 maja 2010 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie Filia nr [...] z dnia [...] r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta . Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. G. od decyzji Kierownika Filii Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta, przyznającej odwołującemu się zasiłek okresowy z powodu bezrobocia w kwocie 119,25 zł na okres od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 31 stycznia 2010 r. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dyspozycje przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362) określających zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, w tym dotyczących tzw. kryterium dochodowego (art. 8 ust. 1) i przesłanki przyznawania zasiłku okresowego oraz jego wysokość (art. 38). Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż rodzina odwołującego się spełnia przesłanki kryterium dochodowego ustalonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej uprawniającego do ubiegania się o bezzwrotną pomoc społeczną. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, odwołujący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w Miejskim Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku, nie pracującą dorywczo, utrzymującą się tylko z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego. Ponadto odwołujący cierpi na schorzenia laryngologiczne oraz gastrologiczne. Poprzednio A. G. miał przyznany zasiłek okresowy na okres od października 2009 r. do grudnia 2009 r. w wysokości 238,50 zł miesięcznie. Aktualna wysokość zasiłku okresowego została ustalona na podstawie dochodu strony z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, to jest z listopada 2009 r. Dochód ten stanowił właśnie zasiłek okresowy w wysokości 238,50 zł, Obecną wysokość zasiłku okresowego ustalono na kwotę 119,25 zł (sposób obliczenia: (477 zł – 238,50 zł) x 50% = 119,25 zł). Dodatkowo wskazano, że A. G. otrzymał również pomoc na styczeń 2010 r. w postaci zasiłku celowego w wysokości 60 zł na zakup szczepionki oraz zasiłek celowy na marzec 2010 r. w wysokości 100 zł. W konkluzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ I instancji zasadnie przyznał odwołującemu się pomoc na okres i w wysokości określonej zaskarżoną decyzją. Rozstrzygnięcie to zostało dostatecznie uzasadnione, a uzasadnienie ma oparcie w ustalonym stanie faktycznym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe rozstrzygnięcie A. G. podniósł, że do przetwarzania danych osobowych niezbędnych do realizacji procesu udzielania pomocy osobie prowadzącej samodzielnie gospodarstwo domowe (tj. skarżącemu) w użyczonym pokoju potrzebna jest zgoda byłej żony skarżącego i pozostałych lokatorów zamieszkałych w przedmiotowym mieszkaniu, zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. , Nr 101, poz. 926 ze zm.). Zdaniem skarżącego definicja rodziny nie obejmuje osoby prowadzącej samodzielnie gospodarstwo domowe. Rodzina odwołującego się nie spełnia kryterium dochodowego ustalonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i nigdy nie ubiegała się o pomoc socjalną MOPR, a stosownie do art. 8 ust. 3 tej ustawy, na który powołuje się Kolegium, skarżący nigdy nie był "alimenciarzem", co imputuje Skład Orzekający. Ponadto A. G. wskazał, że zaskarżona decyzja narusza art. 9 k.p.a. poprzez nieudzielenie wyjaśnienia co do treści przepisów prawnych. Powołał się także na art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.), według którego każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji. Skarżący zarzucił ponadto, że zaskarżona decyzja została podpisana tylko przez dwóch członków składu orzekającego, wobec czego mamy do czynienia z naruszeniem przepisów o właściwości, co uzasadniałoby stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). W konkluzji skarżący wniósł jednak, mimo podniesionego wyżej zarzutu, o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do skargi organ odwoławczy stwierdził, że je jest ona całkowicie bezzasadna, zaś jej treść nie zawiera w zasadzie żadnych konkretnych i logicznie umotywowanych zarzutów pod adresem zaskarżonej decyzji. Treść skargi jest chaotyczna, niespójna i nielogiczna. Na poparcie swoich zarzutów skarżący podaje przepisy prawa, które w większości nie mają związku z niniejszą sprawą, czy też z postępowaniem administracyjnym w ogóle, przede wszystkim zaś nie stanowią one potwierdzenia słuszności zarzutów skargi. Według Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżona decyzja jak i prowadzone postępowanie, w żaden sposób nie narusza przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Dane osobowe skarżącego znajdują się w dyspozycji uprawnionych do tego organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w sprawach, w których jest on stroną, są wykorzystywane tylko na potrzeby tego postępowania, które jest jawne wyłącznie dla stron, ich pełnomocników lub innych przedstawicieli oraz dla organów. Organ nie imputuje też skarżącemu, że jest "alimenciarzem", a jedynie w uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji przywołana została cała treść art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, gdzie w pkt 3 wskazuje się, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Przytoczenie powyższej normy prawnej w pełnym brzmieniu miało na celu zapewnienie pełnego uzasadnienia prawnego decyzji, nie zaś stwierdzenia zaistnienia takiego stanu faktycznego w sprawie. W ocenie organu odwoławczego błędny i nielogiczny jest też zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. , który to przepis nie ma w tym momencie zastosowania, gdyż zastosowanie mają normy art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które zostały całkowicie spełnione. Błędnym jest również – według organu – zarzut niepodpisania zaskarżonej decyzji przez wszystkich członków składu orzekającego Kolegium. W komparycji decyzji wyszczególniono członków składu orzekającego, podano ich funkcje oraz imiona i nazwiska. Decyzja zawiera także podpisy tych osób złożone w kolejności, w której zostały wymienione w komparycji. Żaden przepis prawa nie wprowadza przy tym obowiązku złożenia czytelnego podpisu. Zdaniem organu niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, albowiem brak jest jakiegokolwiek związku między powyższym unormowaniem, a postępowaniem w niniejszej sprawie oraz istotą tejże sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Przede wszystkim nie jest trafny zarzut, iż zaskarżona decyzja podpisana została tylko przez dwoje członków z trzyosobowego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które to uchybienie, gdyby istotnie miało miejsce, prowadziłoby do uznania decyzji za nieważną, chociaż nie z powodu naruszenia przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), jak to wywodzi skarga, ale na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. , tj. z powodu rażącego naruszenia prawa, a konkretnie art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.). Przepis ten stanowi jednoznacznie, iż "Orzeczenia kolegium podpisują wszyscy członkowie składu nie wyłączając przegłosowanego". Jednakże wbrew stwierdzeniu skargi decyzja zaskarżona została podpisana przez wszystkich członków składu orzekającego w kolejności, w jakiej osoby te zostały wymienione w komparycji decyzji. Są to wprawdzie podpisy nieczytelne, ale – jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę – żaden przepis prawa nie wymaga, by były to podpisy czytelne. Art. 107 § 1 kpa wymienia jedynie – wśród innych elementów decyzji – podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osób upoważnionych do wydania decyzji. Powyższy element orzeczenia zaskarżona decyzja – jak wyżej wskazano – zawiera. Przytoczony wyżej art. 17 ust. 5 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych także nie statuuje obowiązku czytelności podpisów członków składu orzekającego. Sąd podziela również ocenę pozostałych zarzutów skargi dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako nietrafnych i opartych w większości na przepisach nie mających związku z niniejszą sprawą. Wypada jedynie zwrócić uwagę na niezrozumiałe stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż "Rodzina odwołującego spełnia przesłanki kryterium dochodowego...", gdy w następnym zdaniu organ ustala, że "odwołujący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe...". Przyjęto także przy dokonywaniu stosownych obliczeń kryterium dochodowe właściwe dla osoby samotnie gospodarującej. Przytoczone stwierdzenie dotyczące rodziny skarżącego należy więc uznać za omyłkę nie mającą jednakże znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Przechodząc do omówienia przyczyn, które spowodowały uchylenie wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, należy na wstępie wskazać, że zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd administracyjny ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Korzystając z powyższego uprawnienia, Sąd uwzględnił skargę A. G., gdyż zaskarżona decyzja została wydana bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, istotnych zwłaszcza dla prawidłowego określenia wysokości należnego stronie świadczenia. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 - powoływanej w dalszym ciągu jako "ustawa"), zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Warunkiem przyznania zasiłku okresowego jest spełnienie kryterium dochodowego, a zatem w przypadku osoby samotnie gospodarującej (tak jak w sprawie niniejszej) dochód nie może przekraczać kwoty 477 zł miesięcznie (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy). Wysokość zasiłku okresowego dla takiej osoby ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym, z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł (art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy). Minimalna kwota zasiłku okresowego nie może być z kolei niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby (art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy). Przedstawiona wyżej regulacja prawna oznacza, że zasiłek okresowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego, w szczególności w zakresie jego wysokości (w granicach określonych ustawą) oraz okresu pobierania. Okoliczność ta powoduje, że ustalając wysokość udzielonej w tym trybie pomocy organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 2 ust. 3 i ust. 4 ustawy, to znaczy dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (zob. wyrok WSA w Warszawie z 2 sierpnia 2006 r. sygn. I SA/Wa 1018/06, LEX nr 273707). W świetle ustaleń zaskarżonej decyzji A. G. w jest osobą samotnie gospodarującą, a jego jedynym dochodem w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku był zasiłek okresowy w kwocie 238,50 zł. W jego przypadku kwota należnego zasiłku okresowego mieści się zatem w przedziale od 119,25 zł do 238,50 zł. Skarżącemu przyznano świadczenie w kwocie minimalnej wynikającej z art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy na okres jednego miesiąca. Pozornie zatem rozstrzygnięcie to mieści się w ramach tzw. luzu decyzyjnego. Jednakże uznaniowy charakter świadczenia (we wskazanym wyżej zakresie) nie może być utożsamiany z dowolnością. Obowiązkiem organu jest w takim przypadku wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji przesłanek, jakimi się kierował przyznając świadczenie w określonej wysokości i na określony czas. Tymczasem ani decyzja zaskarżona ani utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie zawierają stosownych rozważań w tej kwestii. Decyzja zaskarżona informuje jedynie o przyznaniu stronie zasiłków celowych na styczeń i marzec 2010 r. , natomiast decyzja pierwszoinstancyjna powołuje się ogólnikowo na ograniczone możliwości budżetowe Gminy L. bez bliższego wyjaśnienia tej okoliczności. Jest zrozumiałe, że jeśli środki przekazywane z budżetu nie wystarczają dla wszystkich potrzebujących, rzeczą właściwych organów jest wyważenie przyznawanej pomocy, a więc uwzględnianie sytuacji subiektywnej uprawnionych i sytuacji obiektywnej. Powinnością organu jest gromadzenie materiału dowodowego i uzasadnienie faktów, na których oparł rozstrzygniecie, w tym ewentualnie dotyczących braku środków na przyznanie pomocy. Okoliczność ograniczonych możliwości płatniczych organu pomocy społecznej powinna jednoznacznie wynikać z ustaleń czynionych w wydawanej przez niego decyzji. Samo stwierdzenie braku takich środków jest niewystarczające, organ prowadzący postępowanie ma bowiem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w takim stopniu, ażeby należycie ustalić stan faktyczny, to jest zgodnie z rzeczywistością (art. 7 i 77 kpa). Powyższy obowiązek dotyczy zatem nie tylko ustalenia przesłanek, jakie w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej powinna spełniać osoba zainteresowana, aby móc przyznać jej świadczenie, ale również postępowania wyjaśniającego dotyczącego pozostałych okoliczności, w tym decydujących o wysokości świadczenia (zob. I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej – Komentarz. Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2007, s. 36-37 i orzecznictwo tam powołane). W orzecznictwie wskazuje się, że o tym, czy zasiłek okresowy będzie przyznany w rozmiarze wyższym bądź niższym decyduje organ biorąc pod uwagę sytuację rodzinną i zdrowotną uprawnionego oraz członków jego rodziny (w warunkach niniejszej sprawy chodzi tylko o skarżącego jako osobę samotnie gospodarującą), postawę świadczeniobiorcy, jego obiektywne możliwości wyjścia z kryzysu oraz elementy subiektywne – chęć i aktywność w rozwiązaniu swej trudnej sytuacji życiowej (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 lipca 2006 r. sygn. I SA/Wa 603/06 – LEX nr 271583). Powyższych okoliczności mających wpływ na wysokość świadczenia organy rozstrzygające sprawę nie wyjaśniły, co sprawia, że zaskarżona decyzja jak też utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organy mając na względzie wskazane wyżej uwagi winny przeprowadzić wnikliwe postępowanie wyjaśniające i poczynić ustalenia faktyczne dotyczące sytuacji skarżącego, jego możliwości i postawy co do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, a z drugiej strony możliwości finansowych organu pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji należy zaś wyjaśnić okoliczności, które zdecydowały o wysokości przyznanego świadczenia oraz okresie, na jaki je przyznano. Z powyższych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Wobec tego, że wskazane wyżej uchybienia dotyczą również decyzji organu I instancji, Sąd uchylił także tę decyzję stosując przepis art. 135 p.p.s.a., gdyż jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy.