II SA/Lu 251/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lipca 2011 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz decyzję Starosty z dnia [...] r. Nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej T. K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. R. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego, znajdującego się na działce nr 1305/2, położonej przy ulicy P. w K. oraz na wykonanie robót budowlanych związanych z nadbudową, rozbudową i przebudową budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele usługowe, również znajdującego się na tej działce. Jednocześnie Starosta udzielił pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania wspomnianego budynku gospodarczego na cele usługowe (wynajem pokoi) pod warunkiem wykonania określonych w decyzji robót budowlanych i uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Po rozpoznaniu odwołania T. K., właścicielki działki nr 1305/1, sąsiadującej z nieruchomością objętą zaskarżoną decyzją, Wojewoda decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Zdaniem organu odwoławczego przedstawiony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. zatwierdzonego uchwałą nr XVI/114/04 Rady Miejskiej w Kr. z dnia 12 października 2004r. oraz z przepisami techniczno – budowlanymi. Wątpliwości nie budzi także kompletność projektu budowlanego. Wobec podnoszonego w odwołaniu zastrzeżenia dotyczącego rozbudowy budynku mieszkalnego w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z działką 1305/1 Wojewoda wyjaśnił, że taka rozbudowa jest zgodna z § 9 ust.1.3 lit. b) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, według którego na terenie o symbolu MN.U dopuszcza się rozbudowę istniejących budynków na cele komercyjnych usług nieuciążliwych. Poza tym zostały spełnione warunki § 12 ust.3 pkt.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 75, poz. 690 ze zmianami). Odnosząc się do zarzutu przekroczenia powierzchni zabudowy działki 1305/2 organ odwoławczy stwierdził, że zawarte w planie dopuszczalne powierzchnie zabudowy działek mają zastosowanie jedynie do obszarów niezabudowanych, natomiast w stosunku do obszaru już zabudowanego istnieje możliwość zabudowy bez względu na procent jej zabudowy. Podkreślono ponadto, że przepisy prawa budowlanego nie zawierają ograniczeń w wydawaniu pozwoleń na budowę związanych z niezacienianiem działki sąsiedniej oraz ewentualnym obniżeniem jej wartości. Zwrócono również uwagę na brak regulacji prawnych dotyczących odległości obiektów budowlanych od istniejącej sieci wodociągowej oraz na brak regulacji, mających wskazywać w której ścianie budynku ma zostać zrealizowany komin. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik T. K. zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie art.7 , 8, 9 77 i 80 kpa poprzez nie uwzględnienie słusznego interesu stron, błędną i arbitralną wykładnię przepisów, nienależyte rozpoznanie i nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz naruszenie art.35 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami ) i § 12 ust.3 pkt.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 75, poz. 690 ze zmianami). Według skarżącego rozbudowa budynku mieszkalnego o ganek – kotłownię jest niezgodna z § 9 pkt.3 lit. b) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K. Według bowiem tego zapisu na terenie MN.U dopuszczalna jest jedynie rozbudowa istniejących budynków na cele usług komercyjnych nieuciążliwych, a takim nie jest ganek – kotłownia. Ponadto winien on zostać zlokalizowany na ścianie frontowej lub przy głównym wejściu na posesję. Skarżący zauważył przy tym, że w budynku jest już komin, który spełnia wymogi eksploatacyjne. W jego ocenie rozbudowa budynku mieszkalnego spowoduje również przekroczenie dopuszczalnej powierzchni zabudowy określonej w § 9 ppkt.2 planu zgodnie z którym zabudowa jednorodzinna z usługami komercyjnymi możliwa jest do 30 % powierzchni zabudowanej, z zachowaniem reszty jako biologicznie czynnej. Biorąc pod uwagę powierzchnię ganku, wynoszącą 15,13 m2, działka zostanie zabudowana w 47,57 %, przy dotychczasowym wskaźniku wynoszącym 44,12 %. Według skarżącej długość rozbudowy na granicy działki nie jest wprawdzie limitowana, jednak zwróciła uwagę, że na granicy działki 1305/2 znajduje się już budynek mieszkalny o szerokości 8m i wysokości ponad 8m, stodoła o szerokości 5,09m oraz planowany ganek o szerokości 3,12m, co daje razem 16, 21m i stanowi 52,92% całej długości działki. W ocenie skarżącego budynek powinien być projektowany w taki sposób, aby nie stwarzał zagrożenia dla higieny i zdrowia użytkowników lub sąsiadów, w szczególności nie powodował ograniczenia nasłonecznienia i oświetlenia naturalnego, co potwierdzają §§ 57, 60 i 309 rozporządzenia. Podkreśliła, że ubiega się o pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego, usytuowanego na granicy działki 1304 i w odległości 4,12m od granicy z działką 1305/2. Skarżąca zaznaczyła, że przez działki 1305/1 i 1305/2 przebiega sieć wodociągowa w odległości 3,9m od budynku mieszkalnego na działce 1305/2, natomiast według mapy jest to 5m. Minimalna odległość sieci wodociągowej od budynku powinna wynosić 1,5m , a jest 78 cm. Powyższe okoliczności zdaniem skarżącej uzasadniają wadliwość decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona, chociaż nie wszystkie jej zarzuty można podzielić. Akceptacji nie może znaleźć przede wszystkim zarzut naruszenia przez organy §§ 57 i 60 (którego powołanie jest chyba nieporozumieniem), 309 i 12 ust. 3 pkt.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U Nr 75, poz. 690 ze zmianami ) dotyczących oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Nie wiadomo bowiem o jakie ograniczenie naświetlenia i nasłonecznienia chodzi skarżącemu, skoro w granicy z działką ma być zrealizowany jedynie ganek, a jego działka, jak wynika z części graficznej projektu zagospodarowania działki 1305/2, nie jest w tym miejscu zabudowana. Trudno też przypuszczać, aby nowopowstały ganek, biorąc pod uwagę wymiary innych budynków posadowionych w granicy, miał ograniczać nasłonecznienie działki, czy też dostęp światła do planowanego w przyszłości budynku mieszkalnego, Jeśli natomiast chodzi o budynek gospodarczy to jest on położony z dala od granicy. Podkreślić natomiast należy, że rozbudowa budynku mieszkalnego jest inwestycją nową, która podlega ocenie niezależnie od stanu realizacji innych budynków znajdujących się w granicy działek. Z tego też powodu nie może być w tym postępowaniu badana kwestia zacienienia nieruchomości skarżącego przez inne budynki posadowione w granicy, czy też odległość istniejącej sieci wodociągowej od budynku mieszkalnego. Skarżący nie podał również jaki wpływ ma mieć ta inwestycja na ewentualną budowę jego domu mieszkalnego, o pozwolenie którego się stara, a która jak sam twierdzi ma być zrealizowana w odległości 4,12 m od granicy z działką 1305/2. Przypomnieć ponadto należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 2001r. ( OSA 4/01 ONSA 2001/4/145 ) wyjaśnił, że kwestie dotyczące usytuowania budynku w granicy nieruchomości powinny uwzględniać wszystkie przesłanki, w tym także przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 ( obecnie pkt.9 ) ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami ). Według tego przepisu obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy, zapewniając poszanowanie występujących na obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że sytuowanie budynków przy granicy z działką sąsiednią wymaga szczegółowego wyjaśniania spraw administracyjnych pod względem zachowania zasady konstytucyjnej równego traktowania obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością, właściwy organ administracji publicznej powinien mieć na uwadze konstytucyjny obowiązek równego traktowania obywateli wobec prawa oraz przepisy o ochronie własności (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 786/04; ONSA i WSA z 2005 r. nr 4, poz. 86 oraz wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r. II OSK 1955). Jak się przyjmuje ochrona wynikająca z powołanego przepisu obejmuje bardzo szeroki wachlarz zagadnień obejmujący oddziaływanie jednej nieruchomości na drugą i to nie tylko z punktu widzenia zachowania wymagań określonych w przepisach techniczno – budowlanych, ale także przy uwzględnieniu przepisów tzw. prawa sąsiedzkiego, w którym musi być zachowane równoważenie interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości ( por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. sygn. akt P 11/2000, OTK 2001/2/33,. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 1996 r., sygn. akt III ARN 87/95 – OSNCP 1996 r. z. 21, poz. 316). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2008r. ( II OSK 2006/06 CBOSA ) pozytywnie można rozstrzygnąć sprawę tej strony, która wykaże w toku postępowania, iż budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią, lub w zbliżeniu do tej granicy, nie narusza zasad współżycia społecznego jak też nie zakłóca korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, a także w zależności od konkretnej sprawy, wynika z zasady równości wobec prawa określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Biorąc pod uwagę, że działka 1305/2 jest już zabudowana dwoma budynkami gospodarczymi i budynkiem mieszkalnym, natomiast działka 1305/1 dwoma budynkami gospodarczymi (widoczne na wspomnianej części graficznej projektu zagospodarowania działki) trudno uznać, aby stosunkowo niewielka rozbudowa budynku mieszkalnego o ganek, wynoszący jak wynika z projektu budowlanego, nieco ponad 10m2, miała naruszać wskazane wyżej zasady. Podnieść też trzeba, że planowana inwestycja dotyczy rozbudowy budynku już istniejącego w granicy działek. Zaskarżona decyzja jest natomiast wadliwa z innych powodów. Z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego wynika jednoznacznie, że niezbędnym warunkiem zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę jest zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania jest. Badanie zgodności projektowanego obiektu budowlanego z rozwiązaniami przestrzenno-prawnymi nakłada na organ architektoniczno-budowlany obowiązek analizy treści poszczególnych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i oceny złożonego projektu pod kątem jego zgodności z rozwiązaniami przestrzenno-prawnymi. Zgodzić należy się ze skarżącą , że powyższa ocena, dokonana przez organy architektoniczno – budowlane w niniejszej sprawie nie jest rzetelna, przy czym podkreślić trzeba, że Starosta w ogóle nie dokonał jakiejkolwiek analizy ustaleń planu. Chodzi tu przede wszystkim o treść § 9 pkt.1.11 uchwały nr XVI/114/04 Rady Miejskiej w K. z dnia 12 października 2004r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K. określającego dopuszczalne do zabudowy powierzchnie działek. Według § 9 ust. 1.11 pkt 2 lit. a ) Działu II uchwały zabudowa jednorodzinna i zabudowa jednorodzinna z usługami komercyjnymi, którą przyjmuje się na terenie objętym inwestycją, dopuszczalna jest do 30% powierzchni zabudowanej, natomiast 70% ma być zachowana jako biologicznie czynna. Przepisy uchwały nie zawierają jakichkolwiek zapisów pozwalających na wniosek, że zapis ten dotyczy wyłącznie nowej zabudowy, nie ma natomiast zastosowania, jak uważają organy, do działek już zabudowanych. Z przepisu tego należy natomiast wnosić, że w przypadku zabudowania nieruchomości w stopniu przekraczającym wspomniane limity, nie jest dopuszczalna dalsza jej zabudowa ( rozbudowa ). Wobec argumentów skarżącej, rzeczą organów było zatem ustalenie, czy rozbudowa budynku mieszkalnego o ganek tego wymogu planu nie naruszy. Organy nie wyjaśniły również jaki właściwie charakter będzie miał rozbudowywany budynek gospodarczy, co ma istotne znaczenie przy zastosowaniu przepisów dotyczących ochrony pożarowej. Podkreślić przy tym należy, że opisane w projekcie budowlanym w części dotyczącej konstrukcji w roboty budowlane polegające na zmianie konstrukcji dachu, jego przebudowie na poddasze i wykonanie zewnętrznych schodów na poddasze oraz budowa tarasu nie mogą być uznane za przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy prawo budowlane, ale za rozbudowę budowę o jakiej stanowi art.3 pkt.6. Zamienne posługiwanie się tymi pojęciami w projekcie budowlanym jest niezrozumiale. Z projektu budowlanego wynika jedynie, że inwestycja dotyczy zmian sposobu użytkowania budynku gospodarczego na pokoje letniskowe, bez podania nawet ich liczby. Dotyczy to także samej decyzji, w której nie tylko nie podano liczby pokoi letniskowych, które mają powstać w budynku gospodarczym, ale nie podano również na czym ma polegać rozbudowa budynku mieszkalnego. Zgodnie z § 4 ust.1 pkt.1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej ( Dz. U Nr 121, poz. 1137 ze zmianami ) uzgodnienia wymagają projekty budowlane budynku zawierającego strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL I, ZL II lub ZL V. Według § 209 ust.2 pkt.5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie do kategorii ZL V zalicza się budynki zamieszkiwania zbiorowego nie zakwalifikowane do kategorii ZL I lub ZL II. Z kolei § 3 pkt.5 przez budynek zamieszkiwania zbiorowego rozumie się budynek przeznaczony do okresowego przebywania ludzi m.in. hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, a także budynek do stałego przebywania ludzi. § 4 ust.2 rozporządzenia z 16 czerwca 2003r. stanowi zaś, że. w przypadku odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy obiektu budowlanego oraz zmiany związanej z koniecznością zapewnienia drogi pożarowej, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o którym mowa w ust. 1, uzgodnienie jest wymagane, gdy ze względu na charakter lub rozmiar robót niezbędne jest sporządzenie projektu budowlanego, którego rozwiązania projektowe dotyczą warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu budowlanego. W pkt.2.6 projektu budowlanego zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, w części architektura, widnieje zapis dotyczący ochrony przeciwpożarowej sprowadzający się do stwierdzenia, ze budynek położony jest na działce z dobrym dojazdem od strony drogi, wszystkie materiały drewniane impregnowane środkami ogniochronnymi np. fobosem, w budynku wszystkie pomieszczenia są dobrze skomunikowane, co zapewnia wszelkie warunki ewakuacji. W świetle powyższego zapis ten jest niewystarczający, a organy powinny rozważyć, czy projekt nie wymaga uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej. Zwrócić ponadto należy uwagę, że § 9 ust. 1.11 pkt.3 Działu II miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K. szczegółowo określa zasady architektonicznego kształtowania zabudowy. Według tego zapisu zabudowa mieszkalna, pensjonatowa i usługowa powinna wytworzyć styl architektoniczny uzdrowiska poprzez stosowanie wysokich naczółkowych dachów z facjatami i lukarnami, a także zabudowy podcieniowej na drewnianych słupach, o drewnianym wystroju ganków, obramień okiennych, nawiązując do architektury międzywojennej ( lit.b ). Zaleca się pokrycie dachów o spadku od 30 do 60 stopni –materiałami ceramicznymi, blachą dachówkopodobną i płaską, a także gontami drewnianymi lub bitumicznymi ( lit.c ). Przedstawione przez inwestora projekty budowlane, powołanych rozwiązań nie zawierają, a organy do wspomnianego zapisu w żaden sposób się nie odniosły. Znajdujące się w aktach sprawy projekty budowlane nie spełniają także wymagań określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego ( Dz. U nr 120, poz. 1133 ze zmianami ). Stosownie do § 3 ust.1 pkt.4 w projekcie budowlanym na stronie tytułowej należy zamieścić m.in. datę jego opracowania . Warunku tego nie spełnia wskazanie jedynie roku 2010. Daty nie podano również, wbrew dyspozycji § 4 ust.1 pkt.3, w metrykach na rysunkach wchodzących w skład projektów. Dodatkowo na stronie tytułowej projektu zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego brak jest nazwiska i imienia projektanta, który opracował część dotyczącą instalacji elektrycznych, co jest niezgodne z powołanym już § 3 ust.1 pkt.4 rozporządzenia. Jego podpisu brakuje również na części rysunków, mimo wskazania go w metrykach, oraz na oświadczeniu złożonym przez projektantów na podstawie art.20 ust.4 prawa budowlanego. Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) i art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...]. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 , a o kosztach w oparciu o art. 205 § 2 i art. 200 wspomnianej ustawy w związku z § 18 ust.1 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U Nr 163, poz. 1348 ze zmianami ).