II SA/Lu 252/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński Sędziowie WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) WSA Jerzy Drwal Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzicielskiego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...]; II. zobowiązuje Prezydenta Miasta C. do wydania w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku decyzji przyznającej G. M. świadczenie rodzicielskie w związku z opieką nad córką G. N. M.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania G. M. (dalej także: skarżący) od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta C. z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia rodzicielskiego z tytułu opieki nad dzieckiem G. M., utrzymało w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia z uwagi na brak spełnienia przesłanek określonych w art. 17c ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.; dalej także: "ustawa"), tj. z tej przyczyny, że matka dziecka – obywatelka Ukrainy nie posiadająca karty pobytu - nie nabyła w Polsce prawa do świadczenia rodzicielskiego na to dziecko. Kolegium poinformowało stronę, że świadczenia rodzicielskie przysługują nie tylko obywatelom polskim, ale i niektórym cudzoziemcom mieszkającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wymienionym w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy, między innymi cudzoziemcom, przebywającym na terytorium Polski na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 lub art. 186 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. poz. 1650 ze zm.). W przypadku zatem, gdy matka dziecka uzyska odpowiednie zezwolenie na pobyt w Polsce, wówczas będzie miała możliwość skorzystania ze świadczeń rodzinnych. Skargę na powyższą decyzję wniósł G. M., kwestionując stanowisko organów obu instancji i żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Sąd uwzględnił skargę z innych powodów niż w niej wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), który zobowiązuje – co do zasady – Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę wszelkie istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonej przez nią skardze. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia rodzicielskiego na dziecko. Materialnoprawną podstawę powyższych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W myśl art. 2 pkt 5 ustawy świadczeniem rodzinnym jest m.in. świadczenie rodzicielskie, wprowadzone do systemu świadczeń rodzinnych na mocy ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2015 r. poz. 1217), która – w tym zakresie – weszła w życie z dniem 1 stycznia 2016 r. Ustawa szczegółowo określa krąg osób uprawnionych do otrzymania świadczenia rodzicielskiego. Zgodnie z art. 17c ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych świadczenie rodzicielskie przysługuje: 1) matce albo ojcu dziecka, z uwzględnieniem ust. 2; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka w przypadku objęcia opieką dziecka w wieku do ukończenia 7 roku życia, a w przypadku dziecka, wobec którego podjęto decyzję o odroczeniu obowiązku szkolnego - do ukończenia 10 roku życia; 3) rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej zawodowej, w przypadku objęcia opieką dziecka w wieku do ukończenia 7. roku życia, a w przypadku dziecka, wobec którego podjęto decyzję o odroczeniu obowiązku szkolnego - do ukończenia 10. roku życia; 4) osobie, która przysposobiła dziecko, w przypadku objęcia opieką dziecka w wieku do ukończenia 7. roku życia, a w przypadku dziecka, wobec którego podjęto decyzję o odroczeniu obowiązku szkolnego - do ukończenia 10. roku życia. Stosownie do art. 17c ust. 2 ustawy, świadczenie rodzicielskie przysługuje ojcu dziecka w przypadku: 1) skrócenia okresu pobierania świadczenia rodzicielskiego na wniosek matki dziecka po wykorzystaniu przez nią tego świadczenia za okres co najmniej 14 tygodni od dnia urodzenia dziecka; 2) śmierci matki dziecka; 3) porzucenia dziecka przez matkę. W art. 17c ust. 9 ustawy wskazano negatywne przesłanki bezwzględnie wyłączające prawo do świadczenia rodzicielskiego, które nie przysługuje, jeżeli: 1) co najmniej jeden z rodziców dziecka lub opiekun faktyczny czy rodzic zastępczy, otrzymują zasiłek macierzyński lub uposażenie za okres ustalony przepisami Kodeksu pracy jako okres urlopu macierzyńskiego, okres dodatkowego urlopu macierzyńskiego, okres urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego, okres dodatkowego urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego lub okres urlopu rodzicielskiego (np. uposażenia z rodzicielstwem funkcjonariuszy służb mundurowych); 2) dziecko zostało umieszczone w pieczy zastępczej (w przypadku osób rodziców i osób, które przysposobiły dziecko) 3) jeden z rodziców dziecka lub opiekun faktyczny czy rodzic zastępczy nie sprawują lub zaprzestali sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, w tym w związku z zatrudnieniem lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej, które uniemożliwiają sprawowanie tej opieki; 4) w związku z wychowywaniem tego samego dziecka lub w związku z opieką nad tym samym dzieckiem jest już ustalone prawo do świadczenia rodzicielskiego, dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna; 5) osobom uprawnionym przysługuje za granicą świadczenie o podobnym charakterze do świadczenia rodzicielskiego, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, świadczenie rodzicielskie mogą otrzymywać również rodzice dzieci urodzonych przed 1 stycznia 2016 r., którzy nie mają prawa do zasiłku macierzyńskiego. W takim przypadku świadczenie rodzicielskie przysługuje tym osobom od 1 stycznia 2016 r. do dnia upływu okresów wymienionych w art. 17c ust. 3 ustawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, iż powołane przepisy nie dają podstaw do przyznania świadczenia rodzicielskiego matce jego córki – G. M.. Z art. 1 ust. 2 ustawy, wynika, że prawo do świadczenia rodzinnego (w tym świadczenia rodzicielskiego) może być przyznane osobie, która nie jest obywatelem polskim, o ile jest ona cudzoziemcem: - do którego stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, - jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów dwustronnych o zabezpieczeniu społecznym, - przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 lub art. 186 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. poz. 1650 ze zm.) lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, - posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. Z art. 1 ust. 3 ustawy wynika przy tym, że świadczenia rodzinne przysługują osobie, o której mowa wyżej, jeśli zamieszkuje ona na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymuje świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że matka dziecka skarżącego – N. S., będąca obywatelką Ukrainy, nie spełnia powyższych wymagań, albowiem przebywa w Polsce nielegalnie - nie posiada karty stałego pobytu. W ocenie Sądu, prawnie wadliwe jest stanowisko organów co do tego, że omawiane świadczenie nie przysługuje skarżącemu. Uzasadniając to stanowisko, Kolegium stwierdziło, że przemawia za tym wykładnia językowa przepisów art. 17c ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy. Wynika bowiem z niej, zdaniem Kolegium, że jeśli żyje matka dziecka, a przy tym nie porzuciła ona dziecka i nie pobierała świadczenia rodzicielskiego na to dziecko, to nie można przyznać tego świadczenia ojcu dziecka. Podkreślenia wymaga, że wykładnia językowa nie jest jedyną dopuszczalną metodą wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Trzeba mieć przy tym na uwadze, iż celem wykładni przepisów prawnych jest odtworzenie z nich norm postępowania wraz z ich ostateczną percepcją. Służy temu katalog zasad i reguł wykształconych przez praktykę interpretacyjną oraz systematyzowanych i objaśnianych przez naukę. Ich wspólną cechą jest rozróżnienie reguł językowych oraz reguł pozajęzykowych, to jest reguł systemowych oraz reguł funkcjonalnych, które należy stosować w każdym przypadku interpretacji tekstu prawnego (zob. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010 r., s. 229-230 i 329-343; M. Zirk-Sadowski, Pojęcie, koncepcje i przebieg wykładni prawa administracyjnego, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego. Wykładnia w prawie administracyjnym, Tom 4, Warszawa 2012, s. 143-154). Oznacza to, że zrozumienie tekstu prawnego wymaga przeprowadzenia całego procesu interpretacyjnego. Nawet zatem, gdy użyty w określonym przepisie zwrot wydaje się być językowo jednoznaczny, obowiązkiem interpretatora jest kontynuowanie wykładni, przy zastosowaniu dyrektyw pozajęzykowych, po to, by doprowadzić do ustalenia zgodności albo niezgodności rezultatu wykładni językowej z rezultatem wykładni funkcjonalnej. W przypadku stwierdzenia takiej niezgodności wymagane jest zbadanie, czy ustalone znaczenie językowe danego przepisu narusza wartości prawem chronione, a jeśli tak – to jakie oraz czy zapewnienie spójności aksjologicznej prawa wymaga zmiany tego znaczenia. Wykładnia prawa jest, co niezwykle istotne, bowiem operacją myślową, której nie można ograniczać do wykładni jednego tylko przepisu w oderwaniu od innych przepisów obowiązujących w określonym systemie prawa, lecz stanowi operacją, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (zob. M. Zieliński, jw., s. 4 i n.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 2014, s. 230 wraz z powołaną tam literaturą). Dlatego też, jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny, normę prawną należy zawsze rekonstruować z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK-A 2002, z. 7, poz. 91). Z tych względów bezwzględnym obowiązkiem interpretatora tekstu prawnego, w tym organu administracji publicznej stosującego prawo, jest dokonanie egzegezy tekstu prawnego nie tylko przy użyciu dyrektyw językowych jak i pozajęzykowych. Dochowanie tego obowiązku ma istotne znacznie zwłaszcza wówczas, gdy – tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – interpretacja przepisu prawnego, wyłącznie w oparciu o reguły językowe, prowadzi do wyniku niezgodnego z zasadami i wartościami chronionymi w Konstytucji oraz w prawie międzynarodowym. Podkreślenia wymaga, że intencją ustawodawcy, wprowadzającego opisany rodzaj świadczenia rodzinnego, było niewątpliwie umożliwienie sprawowania bezpośredniej osobistej opieki nad dzieckiem nie tylko przez matkę, ale także przez ojca dziecka. Zgodnie z powołanym art. 17c ust. 2 pkt 1 ustawy, matka dziecka – co do zasady – powinna wykorzystać 14-tygodniowy okres pobierania omawianego świadczenia, zaś kolejne okresy, sięgające odpowiednio od 38 tygodni do nawet 57 tygodni (w zależności od liczby dzieci urodzonych przy jednym porodzie, przysposobionych lub objętych opieką), mogą – jak wynika z art. 17c ust. 3 ustawy – wykorzystać ojcowie dzieci. Okresy, o których mowa powyżej, liczone są odpowiednio od dnia porodu, przysposobienia albo objęcia dziecka opieką. W przypadku objęcia dziecka opieką, świadczenie rodzicielskie przysługuje nie dłużej niż do ukończenia przez dziecko 7 roku życia, a w przypadku dziecka, wobec którego podjęto decyzję o odroczeniu obowiązku szkolnego, nie dłużej niż do ukończenia przez nie 10 roku życia (art. 17c ust. 4). Dlatego też, skoro dziecko skarżącego urodzone w Polsce jest obywatelem polskim, a skarżący jest również obywatelem polskim, nie można pozbawiać skarżącego prawa do świadczenia rodzicielskiego tylko z tej przyczyny, że matka tego dziecka jest cudzoziemką, niespełniającą warunków do przyznania tego świadczenia. Wskazać należy, że przyjęta przez organy wykładnia art. 17c ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy, prowadzi do wniosku nieakceptowalnego z punktu widzenia zasady ochrony rodziny, a mianowicie do tego, że rodzina skarżącego nie będzie mogła uzyskać wsparcia ze strony władz publicznych w formie wnioskowanego świadczenia rodzicielskiego w istocie tylko z tego powodu, że żona skarżącego, będąca matka jego dziecka, nie ma aktualnie uregulowanej sytuacji prawnej - w zakresie pobytu na terytorium RP. Trzeba mieć również na względzie, że jak wynika z powołanego wyżej art. 17c ust. 9 ustawy, ustawodawca ustalił zamknięty katalog negatywnych przesłanek, których zaistnienie wyklucza przyznanie świadczenia rodzicielskiego, przy czym mogą to być okoliczności związane z sytuacją prawną i faktyczną, zarówno osoby sprawującej opiekę, jak i osoby wymagającej opieki. Ze świadczenia rodzicielskiego nie będą mogły skorzystać osoby uprawnione do zasiłku macierzyńskiego, a także osoby, które mają prawo skorzystania z tego typu świadczeń z tytułu urodzenia dziecka w innych systemach niż powszechny system ubezpieczeniowy (m.in. funkcjonariusze tzw. służb mundurowych). Jeżeli jeden z rodziców będzie uprawniony do zasiłku macierzyńskiego, drugiemu z rodziców nie będzie przysługiwało świadczenie rodzicielskie (art. 17 c ust. 9 pkt 1). Wątpliwości nie budzi również wyłączenie, o którym mowa w art. 17 c ust. 9 pkt 2-3 ustawy związane z nie sprawowaniem lub zaprzestaniem sprawowania opieki nad dzieckiem. Podobnie wątpliwości interpretacyjnych nie nasuwa również negatywna przesłanka prawa do świadczeń rodzicielskich wymieniona w art. 17 c ust. 9 pkt 4 ustawy. W ocenie Sądu, żadna z przyczyn wyłączających uprawnienie skarżącego do spornego świadczenia nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Skarżący ubiega się bowiem o świadczenie rodzicielskie w związku z urodzeniem córki, w sytuacji, gdy bezsprzecznie matka dziecka nie może uzyskać tego świadczenia. Oczywistym jest więc, że jednym członkiem rodziny, który opiekuje się córką i z tego tytułu mógłby uzyskać omawiane świadczenie, jest skarżący. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalone jest stanowisko, że sądy winny stosować Konstytucję wprost, kierując się podstawową dyrektywą wykładni, mającej znaczenie systemowe, wykładni przepisu w zgodzie z Konstytucją; w pierwszym rzędzie, spośród kilku możliwych znaczeń przepisu za pośrednictwem reguł wykładni, poszukiwany winien być zawsze taki sens normatywny, który pozwala na uzgodnienie przepisu z Konstytucją, zgodnie z domniemaniem zgodności normy ustawowej z Konstytucją (cz. III pkt 4 uzasadnienia wyroku TK z dnia 8 listopada 2000 r., SK 18/99, OTK 2000, nr 7, poz. 258). Przyjęte przez Sąd rozumienie przepisu art. 17c ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy uwzględnia niewątpliwie powyższą dyrektywę interpretacyjną, nakazującą stosowanie – przy wykładni przepisów materialnego prawa administracyjnego – również metod wykładni prokonstytucyjnej, to jest wykładni w duchu przepisów konstytucyjnych. Przyjęcie bowiem odmiennego stanowiska i uznanie, że skarżącemu jako ojcu dziecka nie przysługuje omawiane świadczenie z omówionych wyżej powodów, naruszałoby konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji), godziłoby też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji – por. stanowisko wyrażone w cz. III pkt 4 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006 r., P 23/05, OTK-A 2006, nr 10, poz. 151 oraz w cz. III pkt 3 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 107). Należy mieć również na względzie, że przyjęte przez organy administracji stanowisko narusza – w ocenie Sądu – przyjętą w prawie międzynarodowym zasadę proporcjonalności, w powiązaniu z naruszeniem prawa do poszanowania życia rodzinnego oraz zakazu dyskryminacji. Jak bowiem wyjaśnił Europejski Trybunał Praw Człowieka, ocena zgodności z wymogami art. 14 w zw. z art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.) wymaga, zbadania czy zachodziła rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami oraz celem, który miał zostać zrealizowany (zob. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 8 kwietnia 2014 r., 17120/09, dostępny na stronie: "www.echr.coe.int", polskie tłumaczenia dostępne w: LEX nr 1552126). Nie budzi zaś wątpliwości Sądu, że zaskarżona decyzja nie jest zgodna z tymi wymogami, gdyż prowadzi do niezrozumiałego i nieadekwatnego pokrzywdzenia rodziny w zakresie równego dostępu do świadczeń rodzinnych, z względu na pochodzenie matki dziecka. Z powyższego wynika, że Kolegium, utrzymując w mocy prawnie wadliwą decyzję organu pierwszej instancji, naruszyło nie tylko powołane przepisy prawa materialnego, lecz również art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Z uwagi na wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez tę decyzję w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Nadto, wobec zaistnienia przesłanek określonych w art. 145a § 1 P.p.s.a., Sąd zobowiązał organ pierwszej instancji do wydania w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku decyzji przyznającej G. M. świadczenie rodzicielskie w związku z opieką nad córką G. N. M.. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji.