II SA/Lu 254/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. . W. L. , działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) ,wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 30 grudnia 2014 r. w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...], wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Organ nadzoru zarzucił, że zaskarżona uchwała narusza art. 24 ust.1 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm.). Motywując zasadność złożonej skargi Wojewoda zaznaczył, że Rada Gminy [...] podjęła przedmiotową uchwałę na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z art. 24 ust. 5 tej ustawy, rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. W myśl ust. 2 tego artykułu, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie. Do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan (ust. 3). Wskazując na powyższe organ nadzoru podkreślił, że Rada została upoważniona do zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, jednak organ stanowiący gminy w swojej kompetencji został ograniczony poprzez wyznaczenie przez ustawodawcę terminu do podjęcia przedmiotowej uchwały, to jest 45 dni od złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Wojewoda stwierdził, że bezczynność Rady we wskazanym zakresie sprawia, że po upływie 45-dniowego terminu kompetencja przysługująca radzie wygasa i zastosowanie ma przepis art. 24 ust. 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zgodnie z którym taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza) wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. Wojewoda wskazał następnie, że wniosek o zatwierdzenie taryf został przedłożony w dniu 16 października 2014 r., a przedmiotowa uchwała została podjęta w dniu 30 grudnia 2014 r., to jest po upływie 75 dni od daty złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo. W związku z powyższym, zdaniem organu nadzoru, bezczynność Rady we wskazanym zakresie sprawiła, że po upływie ustawowego terminu kompetencja przysługująca radzie wygasła i zastosowanie miał przepis art. 24 ust. 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Podkreślając, że w takim przypadku taryfy wchodzą w życie z mocy ustawy, organ nadzoru wywodził, że termin do podjęcia uchwały przez Radę należy traktować jako ustawowy termin zawity, materialny, co oznacza, że jego uchybienie powoduje wygaśnięcie praw i obowiązków o charakterze materialnym. Tym samym, w ocenie organu nadzoru, zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 24 ust. 1 w związku z art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Naruszenie bowiem ustawowego terminu do podjęcia uchwały spowodowało, że Rada utraciła przekazane jej upoważnienie ustawowe, w rezultacie czego podjęła kwestionowaną uchwałę bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o umorzenie postępowania. Podkreśliła, że przekroczenie terminu podjęcia przedmiotowej uchwały było działaniem niezamierzonym spowodowanym kończącą się kadencją poprzedniej Rady Gminy oraz rozpoczynającą się kadencją obecnej Rady, która na swojej pierwszej, zwołanej w zwykłym trybie sesji podjęła uchwałę. Po uzyskaniu informacji, że przedmiotowa uchwała podjęta została z naruszeniem terminu, Rada Gminy w dniu 31 marca 2015 r. podjęła uchwałę Nr [...] uchylającą w całości uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 30 grudnia 2014 r. w sprawie zatwierdzenia taryf dla zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...]. Dokonana autokorekta aktu m.in. w oparciu o dyspozycję art. 54 par. 3 p.p.s.a. uwzględnia skargę w całości Uwzględniając skargę, Rada Gminy [...] jednocześnie stwierdza, że podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy skarga na uchwałę Nr [...] jest bezprzedmiotowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga W. L. jest uzasadniona. Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei przepis art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wskazać nadto należy, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podstawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych i nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie prezentowany jest pogląd , że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP próżno bowiem szukać delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. Trafna więc jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259). W niniejszej sprawie Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 30 grudnia 2014 r. w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...], zarzucając, że podjęta została z istotnym naruszeniem art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm.) . W myśl art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług. Stosownie do ust. 2 tego artykułu, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie. Zgodnie z brzmieniem ust. 5 art. 24, rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Natomiast z ust. 8 omawianego artykułu wynika, że jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały w terminie, o którym mowa w ust. 5, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf. W rozpatrywanej sprawie wniosek o zatwierdzenie taryf został przedłożony przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w dniu 16 października 2014 r., natomiast zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 30 grudnia 2014 r., a więc po upływie czasu znacznie dłuższego od wskazanego w art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków terminu 45 dni od daty złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo. Zgodzić się zatem należy z organem nadzoru, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 24 ust. 1 w związku z art. 24 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Naruszenie bowiem ustawowego terminu do podjęcia uchwały spowodowało, że Rada utraciła przekazane jej upoważnienie ustawowe, w rezultacie czego podjęła kwestionowaną uchwałę bez podstawy prawnej. W pełni podzielając stanowisko Wojewody, że po upływie 45-dniowego terminu kompetencja przysługująca radzie wygasa i zastosowanie ma przepis art. 24 ust. 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, nie można zgodzić się z Radą Gminy [...], że postępowanie w sprawie skargi wniesionej przez organ nadzoru winno zostać umorzone. Podstawą umorzenia nie może bowiem być fakt podjęcia w dniu 31 marca 2015 r. przez Radę uchwały w całości uchylającą zaskarżoną uchwałę. Należy podkreślić, że uchylenie zaskarżonej uchwały może mieć wyłącznie skutek konstytutywny ex nunc, to jest od daty utraty mocy obowiązującej przez tę uchwałę, określonej w "nowej" uchwale, co nie może jednak nastąpić z mocą wsteczną. Stwierdzenie nieważności jest natomiast rozstrzygnięciem deklaratoryjnym, obalającym domniemanie legalności oraz prawidłowości zaskarżonego aktu. Działa ono ex tunc, czyli z mocą wsteczną od daty wyeliminowania z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego sprzecznego z prawem. Niezgodność aktu prawa miejscowego z prawem powszechnie obowiązującym powoduje nieważność tego aktu już od daty jego uchwalenia, zatem od samego początku taki akt nie wywołuje żadnych skutków prawnych z niego wynikających. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 147 par.1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.