II SA/Lu 254/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Referent stażysta Kinga Górka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej E. Sz.-Ł. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...] oraz umarza postępowanie administracyjne; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] marca 2014 r., znak[...], wydaną w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej także: prawo budowlane), nakazał G. S. (dalej także: skarżący) rozbiórkę zblokowanych czterech silosów na zboże wraz z wiatą do rozładunku, położonych na działce nr ewid. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w toku wszczętego z urzędu postępowania ustalono, że skarżący na opisanej działce zrealizował, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, cztery silosy na zboże. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady N. Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. wskazana działka położona jest na terenie zabudowy zagrodowej. Organ wskazał, że plan miejscowy dopuszcza lokalizację na tym obszarze silosów związanych wyłącznie z przechowywaniem produktów rolnych z gospodarstwa rolnego. W ocenie organu, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, uzasadnione jest twierdzenie, że wykonane roboty budowlane nie spełniają tego warunku, albowiem silosy zrealizowane przez stronę wykorzystywane są na cele komercyjne przez osoby trzecie. Z powyższego, zdaniem organu, wynika, że budowa silosów była niezgodna z ustaleniami planu, nie mogła zostać więc zalegalizowana, co obligowało organ do orzeczenia rozbiórki samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z [...] lipca 2014 r., znak: [...], utrzymał w mocy tę decyzję, podzielając w całości stanowisko w niej wyrażone. Wyrokiem z 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 875/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę G. S. na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Sądu podkreślił, że organy nadzoru budowalnego prawidłowo, to jest zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ustaliły i oceniły wszystkie istotne okoliczności w rozstrzyganej sprawie, co dało im podstawę do nakazania skarżącemu rozbiórki opisanych obiektów budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej G. S. od tego wyroku, wyrokiem z 9 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 955/16, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę WSA w Lublinie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że w toku postępowania kasacyjnego skarżący przedstawił decyzję o pozwoleniu na użytkowanie opisanych na wstępie obiektów budowlanych, której brak było w aktach administracyjnych sprawy. Okoliczność ta, zdaniem NSA, ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby okazało się, że decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, to brak byłoby podstaw do nakazania rozbiórki przedmiotowych obiektów. W związku z tym, NSA zwrócił uwagę na konieczność ustalenia przez WSA w Lublinie, czy opisana decyzja funkcjonuje w obrocie prawnym, a jeśli tak to w jakim kształcie i jaki w związku z tym jest jej wpływ na decyzję rozbiórkową. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Zgodnie z przepisem art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu wyroku z 9 lutego 2018 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II OSK 955/16, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "na terminie rozprawy w dniu 9 lutego 2018 r. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego dołączył do sprawy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 59 ust.1 i art. 83 ust.1 w zw. z art. 55 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, którą po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...].11.2005 r. G. S. udzielono mu pozwolenia na użytkowanie budowli rolniczej – zblokowanych silosów na zboże z wiatą do rozładunku na działce nr [...] w miejscowości [...]. Decyzja ta została poświadczona notarialnie w dniu [...] lutego 2018 r. przez notariusza M. R. w Kancelarii Notarialnej w L., rep. A nr [...]. W uzasadnieniu przedłożonej decyzji organ stwierdza, że w wyniku prowadzonego postępowania w sprawie zrealizowania bez pozwolenia na budowę obiektów rolniczych - zblokowanych silosów na zboże z wiatą do rozładunku na działce nr [...] w [...] nakazano G. S. decyzją z dnia [...].09.2005 r. znak [...] wykonanie zaleceń wyszczególnionych w przedłożonej przez inwestora inwentaryzacji powykonawczej z opinią techniczną o prawidłowości wykonania robót. W dniu [...].09.2005 r. inwestor poinformował tut. Inspektorat o spełnieniu nałożonego obowiązku. Jednocześnie w/w decyzją G. S. został zobowiązany do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. W dniu [...].11.2005 r. inwestor złożył wymagany wniosek, dołączając oświadczenie o braku sprzeciwu lub uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 Prawa budowlanego. Przeprowadzona w dniu [...].12.2005 r. obowiązkowa kontrola obiektu – co wynika z treści przedłożonej decyzji – potwierdziła jego zgodność z planem sytuacyjnym oraz dokumentacją powykonawczą. Stwierdzono wykonanie nakazanych robót, co upoważniało organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie." Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że "Sąd I instancji nie był w posiadaniu opisanej wyżej decyzji i nie poddał kontroli jej bytu prawnego. Nie wiadomo więc czy decyzja ta funkcjonuje w obrocie prawnym, czy też nie. [...] Z uwagi jednak na niedostatecznie wyjaśniony w sprawie stan faktyczny Naczelny Sąd Administracyjny nie był w stanie okoliczności tej przesądzić. Skoro bowiem okazałoby się, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu nie może pozostać to bez wpływu na byt prawny decyzji o nakazaniu rozbiórki, czy też wcześniejsze prowadzenie postępowania legalizacyjnego w stosunku do przedmiotowej inwestycji. Brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie skutkowałoby niemożliwością przeprowadzenia tego postępowania, co byłoby z pewnością nie do zaakceptowania w praworządnym państwie". W związku z tym NSA stwierdził, że "nie przesądza o sposobie rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jedynie wskazuje, że ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zbada byt prawny decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...].12.2005r., czy funkcjonuje ona w obrocie prawnym, a jeśli tak to w jakim kształcie i jaki w związku z tym jest jej wpływ na decyzję rozbiórkową. Sąd I instancji zwróci się w tej kwestii o udzielenie informacji do organów administracyjnych i w zależności od wyniku ustaleń wyjaśni w sposób wyczerpujący stan faktyczny i podejmie stosowne rozstrzygnięcie". Mając na uwadze powyższe, prawnie wiążące stanowisko NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zarządzeniem z 7 marca 2018 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o wyjaśnienie, czy decyzja tego organu z [...] grudnia 2005 r., znak: [...], o udzieleniu skarżącemu pozwolenia na użytkowanie budowli rolniczej – zblokowanych silosów na zboże z wiatą do rozładunku na działce nr ewid. [...] w [...] – funkcjonuje w obrocie prawnym. Pismem z [...] marca 2018 r. organ pierwszej instancji poinformował, że wspomniana decyzja "funkcjonuje w obrocie prawnym". Jednocześnie organ wyjaśnił, iż "w dniu [...].12.2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją znak: [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] znak: [...] z dnia [...].09.2013 r. w przedmiocie uchylenia w/w decyzji o pozwoleniu na użytkownie oraz w przedmiocie umorzenia postępowania. Organ II instancji stwierdził, że decyzja z dnia [...].12.2005 r. znak: [...] w sprawie pozwolenia na użytkowanie została wydana z naruszeniem prawa i odmówił jej uchylenia, bowiem od dnia jej doręczenia upłynęło 5 lat" (k. 278-281). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stanowi przeszkodę w merytorycznym rozstrzygnięciu postępowania naprawczego, określonego w art. 48 prawa budowlanego. Nie można bowiem prowadzić postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu budowlanego, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny. Uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu oznacza nie tylko, iż inwestor zakończył prace budowlane, lecz również, że prace te zostały wykonane na podstawie udzielonego mu pozwolenia na budowę. Fakt przyjęcia budynku do użytkowania jednoznacznie potwierdza, iż obiekt wybudowany został zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie może on podlegać ponownemu sprawdzeniu, pod kątem prawidłowości jego wybudowania, przez organy nadzoru budowlanego (zob. przykładowo wyrok NSA z 2 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1628/17). Sąd nie podziela przy tym wyrażonego na rozprawie stanowiska prokuratora, który wnosząc o oddalenie skargi stwierdził, iż wprawdzie funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja pozwalająca na użytkowanie obiektu, jednakże skoro zostało stwierdzone, że została ona wydana z naruszeniem prawa, to nie może ona dawać podstawy do legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu, a tym samym nie stanowi ona przeszkody do orzeczenia nakazu rozbiórki. Nie budzi bowiem wątpliwości, że, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z 9 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 955/16, brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie skutkuje niemożliwością przeprowadzenia postępowania naprawczego w niniejszej sprawie. Oczywiste jest zaś, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] grudnia 2005 r., znak: [...], o udzieleniu skarżącemu pozwolenia na użytkowanie budowli rolniczej – zblokowanych silosów na zboże z wiatą do rozładunku na działce nr ewid. [...] w [...], pozostaje w obrocie prawnym. Z powyższego zaś wynika, że tak jak każda inna decyzja ostateczna, zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.), w sposób wiążący kształtuje stan prawny. Ponownie należy zatem podkreślić, że nie można prowadzić postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu budowlanego, którego legalność potwierdza ostateczna i prawomocna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji oraz na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie [...]zł, a także równowartość wpisu od skargi – [...] zł i opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa – [...] zł.