II SA/Lu 257/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi G. P. na uchwałę Rady Miasta Zamość z dnia 28 września 2020 r. nr XXIV/385/2020 w przedmiocie w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, uiszczanej przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych, położonych na terenie miasta Zamość oddala skargę. Rady Miasta Zamość w dniu 28 września 2020 r. podjęła uchwałę Nr XXIV/385/2020 w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, uiszczanej przez właścicieli nieruchomości zamieszkałych, położonych na terenie miasta Zamość. § 3 uchwały stanowi: "1. Ustalenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie zużycia wody, o którym mowa § 1, odbywa się na podstawie średniomiesięcznego opomiarowanego zużycia wody za okres od stycznia do grudnia roku poprzedniego, z zastrzeżeniem ust. 2-4. 2. Jeżeli nie można ustalić zużycia wody sposobem, o którym mowa w ust. 1, dopuszcza się wyliczenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie średniomiesięcznego opomiarowanego zużycia wody za okres nie krótszy niż 6 miesięcy roku poprzedniego. 3. Jeżeli nie można ustalić zużycia wody sposobem, o którym mowa w ust. 1 i 2, wyliczenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi następuje na podstawie sposobu, o którym mowa w§ 1 ust. 2. 4. Dopuszcza się wyłączenie z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w § 1 ust. 1, bezpowrotnie zużytej wody (w tym do podlewania terenów zielonych), pod warunkiem posiadania odrębnego wodomierza zalegalizowanego przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o. o. w Zamościu. ". Pismem z dnia 28 lutego 2022 r. G. P. (dalej również jako "skarżący") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na ww. uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części - § 3 ust.1 uchwały i zasądzenie od organu na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania oraz zwrotu na jego konto przez organ wykonawczy – Prezydenta, nadpłaconej kwoty 92,89 zł za odpady komunalne. Zdaniem skarżącego jego interes prawny został naruszony, ponieważ organ podejmując uchwałę nie przestrzegał norm prawnych powszechnie obowiązujących, a naruszenie ma charakter bezpośredni, obiektywny i rzeczywisty. Wskazując treść art. 6j ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439 – dalej jako "u.c.p.g.") podniósł, że z zapisu tego przepisów oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 i 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 – "u.s.g.") nie wynika, aby do ustalenia kwoty opłaty, organ samorządowy miał upoważnienie do przyjmowania zużycia wody w roku poprzednim. Skarżący podał wyliczenia zużycia wody w 2020 r. i 2021 r. i wskazał, że jego nadpłata wynosi 92,89 zł. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 147 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Podkreślić ponadto należy, że akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji). Powyższe znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i jako takie powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Z powyższych regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym musi wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała została wydana została na podstawie art. 6k ust.1 pkt 1 i ust.3 w zw. z art. 6 j ust.1 pkt 2 u.c.p.g. Zgodnie z art. 6k u.c.p.g., rada gminy, w drodze uchwały, dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust.1 i 2 oraz ustalenia stawki takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na terenie gminy (ust. 1). W myśl art. 6c ust.1 tej ustawy, gminy są zobowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Stosowanie natomiast z art. 6j ust.1 u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust.1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. Interpretacja art. 6j ust.1 w związku z art. 6k ust.1 ustawy prowadzi do wniosku, że radzie gminy pozostawiony został wybór metody obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród rozwiązań wskazanych w art. 6j ust.1 u.c.p.g. W skardze został zakwestionowany § 3 ust.1 uchwały ze względu na fakt, że do ustalenia kwoty opłaty zostało przyjęte zużycie wody w roku poprzednim. W ocenie Sądu przyjęcie zasady naliczania opłaty w oparciu o zużycie wody w poprzednim roku nie przekracza ramy delegacji ustawowej. Zgodnie z powołanym art. 6j ust.1 pkt 2 u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust.1, możliwe jest ustalenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie iloczynu ilości zużytej wody z danej nieruchomości. Ustawa nie określa zatem z jakiego okresu powinno być brane pod uwagę przedmiotowe zużycie wody. Zdaniem Sądu, mając powyższe na uwadze, dopuszczalne jest zatem ustalanie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na podstawie średniomiesięcznego opomiarowanego zużycia wody za okres od stycznia do grudnia roku poprzedniego, zwłaszcza w sytuacji, gdy kwestionowana uchwała została podjęta pod koniec roku kalendarzowego i brak było pełnych danych dotyczących zużycia wody za ten rok. Odnosząc się do zarzutu skargi wskazać należy, że za uprawnione przyjąć należy stanowisko, że Rada Miasta Zamość mogła w związku z rosnącymi kosztami systemu odbioru odpadów podjąć uchwałę w sprawie wyboru metody ustalania wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz określenia stawki przy uwzględnieniu ustawowych przesłanek wybierając metodę określoną w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. tj. na podstawie średniomiesięcznego opomiarowanego zużycia wody z danej nieruchomości w okresie od stycznia do grudnia roku poprzedniego. W związku z powyższym nie można organowi zarzucić naruszenia zasady praworządności określonej w art. 7 Konstytucji RP, a także art. 94 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy, na podstawie przytoczonych powyżej przepisów oraz w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.