II SA/Lu 258/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Maciej Gapski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2024r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2024r., znak: [...] w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego oddala skargę. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 22 stycznia 2024 r., znak: [...] po rozpatrzeniu zażalenia A. W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 17, art. 18, art. 23 § 1 w związku z art. 23 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm.), dalej jako "u.p.e.a." utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 28 listopada 2023 r., znak: PINB [...], oddalające skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego w sprawie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w dniu 4 września 2000 r., znak: PINB [...] Organ przedstawił następujący stan sprawy: Decyzją Urzędu Rejonowego w L. z dnia 4 września 1998 r., znak: NB [...] nałożono na Z. F. jako właściciela nieruchomości, obowiązek odtworzenia 2 sztuk drzwiczek wycierowych służących do wybierania sadzy z przewodów kominowych w budynku mieszkalnym usytuowanym przy ul. [...] w L. . Z uwagi na niewykonanie obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wystawił w dniu 4 sierpnia 2000 r. tytuł wykonawczy, a z chwilą jego doręczenia zobowiązanemu zostało formalnie wszczęte postępowanie egzekucyjne, jednak organ nie podejmował czynności egzekucyjnych. Czynności wyjaśniające podjął na skutek pisma H. M.-W. z dnia 30 listopada 2020r. Pismem z dnia 4 stycznia 2021 wezwał H. M.-W. oraz D. W. jako następcę prawnego Z. F. do przedłożenia protokołu okresowej kontroli stanu technicznego spornych przewodów kominowych w budynku mieszkalnym. W piśmie z 9 lutego 2021 r. poinformował ją o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym i ponownie wezwał do przedłożenia protokołu okresowej kontroli stanu technicznego przewodów kominowych i do okazania przedmiotu kontroli i udziału w niej w dniu 5 marca 2021r. W związku z usprawiedliwionym niestawiennictwem strony w wyznaczonym dniu, organ kolejnymi pismami z dnia 9 marca 2021r. ponownie wyznaczył termin kontroli na dzień 6 kwietnia 2021r., a z dnia 21 kwietnia 2021r. na dzień 17 maja 2021r.; pismem z dnia 21 kwietnia 2021r. raz jeszcze wezwał D. W. oraz H. M.-W. do przedłożenia protokołu kontroli stanu technicznego przewodów kominowych (dymowych, spalinowych, wentylacyjnych). Dnia 10 maja 2021r. D. W. poinformowała PINB w L. o braku możliwości stawienia się na wezwanie. W dniu 11 maja 2021r. do organu złożono opinię z 8 maja 2021r., a następnie także protokoły z 12 i 29 maja 2021 r. sporządzone przez mistrza kominiarskiego. Na podstawie powyższych dokumentów organ egzekucyjny stwierdził, że obowiązek określony decyzją z 4 września 1998r. nie został wykonany, dlatego w dniu 19 lipca 2021r. wystawił – na podstawie rat. 28 a u.p.e.a. - tytuł wykonawczy na D. W. jako następcę prawnego zmarłego zobowiązanego, a z chwilą jego doręczenia zostało wobec niej wszczęte postępowanie egzekucyjne w celu doprowadzenia do wykonania tego obowiązku. Postanowieniami z dnia 3 grudnia 2021r. organ nałożył na nią grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł oraz odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec niej. Postanowieniami z dnia 31 stycznia 2022r. LWINB utrzymał oba postanowienia w mocy. Postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 19 lipca 2022r., sygn. akt II SA/Lu 299/22 oddalił skargę. Wyrok został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego i postępowanie przed tym sądem jeszcze nie zostało zakończone. W międzyczasie postanowieniem z dnia 17 stycznia 2022r. LWINB po rozpatrzeniu skargi H. M.-W. na bezczynność organu egzekucyjnego tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. , odmówił stwierdzenia bezczynności tego organu. Pismem z dnia 28 listopada 2023r. organ I instancji poinformował zobowiązaną, że w przypadku niewykonania dobrowolnie nałożonego obowiązku, zostanie wydane postanowienie o wykonaniu zastępczym oraz zwrócił uwagę, że jako wierzyciel wystawi tytuł wykonawczy obowiązku o charakterze pieniężnym i skieruje go do właściwego Naczelnika Urzędu Skarbowego celem wyegzekwowania nałożonej na zobowiązaną kwoty grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] zł. W tym samym dniu tj. 28 listopada 2023r. organ I instancji, po rozpatrzeniu skargi A. W. na przewlekłość postępowania egzekucyjnego, na podstawie art. 54 a § 2 u.p.e.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu organ I instancji oprócz przedstawienia przebiegu postępowania egzekucyjnego podniósł, że zobowiązana D. W. inicjowała szereg postępowań nadzwyczajnych w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z 4 września 1998r.; okazało się to jednak bezskuteczne. Organ zwrócił też uwagę, że część postępowania egzekucyjnego była prowadzona w okresie epidemii COVID, co rzutowało na funkcjonowanie organów administracji publicznej, przede wszystkim w zakresie działań inspekcyjno-kontrolnych. Wszystkie te okoliczności świadczą o tym, że sprawa jest skomplikowana, a więc organowi nie można zarzucić przewlekłości. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazanym na wstępie postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, podzielając ustalenia i stanowisko tego organu co do braku przewlekłości. Wskazał, że w świetle art. 54a u.p.e.a. skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego dotyczy sytuacji, gdy w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny nie podejmuje czynności zmierzających do zastosowania środka egzekucyjnego albo w przypadku podejmowania tych czynności przez organ z nieuzasadnionym opóźnieniem lub niecelowo, a więc, gdy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne z przyczyn leżących po stronie organu. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Wprawdzie organ I instancji od momentu wystawienia tytułu wykonawczego z dnia 4 września 2000r. do dnia 2 grudnia 2020r. nie podejmował czynności egzekucyjnych, to jednak zawarta w przepisach art. 54 § 4 i 5 u.p.e.a. regulacja, stosowana odpowiednio również w odniesieniu do skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego, nie określa precyzyjnie jakiej treści rozstrzygnięcie powinno zawierać postanowienie organu egzekucyjnego korzystne dla skarżącego, wskazując jedynie, że organ egzekucyjny może orzec o uznaniu skargi w całości lub w części (przy jednoczesnym oddaleniu skargi w pozostałym zakresie). Biorąc pod uwagę poglądy sądów administracyjnych, zdaniem LWINB, przyjąć należy, że w postanowieniu uwzględniającym skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego, organ egzekucyjny, celem usunięcia przyczyn przewlekłości, powinien wyznaczyć sobie termin dokonania kolejnej czynności egzekucyjnej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 243/23, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1498/11). Organ I instancji uczynił zadość powyższym wymaganiom wystawiając w dniu 19 lipca 2021 r. tytuł wykonawczy oraz wydając postanowienie z dnia 3 grudnia 2021 r. o nałożeniu na zobowiązaną grzywny w celu przymuszenia. Dodatkowo LWINB podniósł, że skorzystanie przez stronę z przewidzianych prawem środków odwoławczych i środków zaskarżenia, jak również ustalenie w trakcie egzekucji braku majątku, z którego egzekucję można by prowadzić, przedłużają postępowanie egzekucyjne. W ocenie LWINB, organ I instancji słusznie przyjął, że egzekucja w postaci wykonania zastępczego w trybie art. 127 u.p.e.a. byłaby przedwczesna. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 (zasada celowości) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu egzekucyjnego zastosowania wobec zobowiązanego środka o takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia powinien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, co wynika z treści art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. W okolicznościach niniejszej sprawy zamiana grzywny w celu przymuszenia na wykonanie zastępcze nie była uzasadniona. Dopiero po jej ewentualnym wyegzekwowaniu i dalszym braku wykonania obowiązku przez zobowiązaną możliwe będzie orzeczenie o wykonaniu zastępczym (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2305/21). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. W. domagał się uchylenia postanowień organów obu instancji zarzucając ich wydanie z naruszeniem art. 54a § 2 w zw. z art. 54 § 4 pkt 2 lit. "a" u.p.e.a. Podniósł, że organ nie podejmował przez ponad dwadzieścia lat jakichkolwiek czynności egzekucyjnych wobec Z. F. lub jego następców prawnych, a zatem prowadził postępowanie przewlekle w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Czynności egzekucyjne podejmował wyłącznie na skutek kolejnych pism skarżącego i H. M.-W., nie przejawiał natomiast własnej inicjatywy. Podkreślił, że nie może wyczyścić użytkowanego przewodu kominowego, a zalegająca od ponad dwudziestu lat sadza stwarza zagrożenie zapaleniem, co obiektywnie godzi w dobra mieszkańców obiektu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń. Podstawą jego wydania był art. 54 a u.p.e.a., który stanowi, że: § 1. Zobowiązanemu, wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku przysługuje skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. § 2. Do skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego przepisy art. 54 § 4 i 5 stosuje się odpowiednio. Przy dokonywaniu wykładni tego przepisu należy uwzględniać jego cel i funkcję. Przede wszystkim należy pokreślić, że nie ma on charakteru represyjnego i nie służy karaniu organu egzekucyjnego za opóźnienia w podejmowaniu czynności egzekucyjnych, czego faktycznie domaga się skarżący. Jego celem jest wyłącznie zmobilizowanie tego organu do prowadzenia czynności i zakończenia postępowania egzekucyjnego, w szczególności poprzez zmuszenie dłużnika do wykonania nałożonego obowiązku czy spełnienia świadczenia określonego w tytule wykonawczym. W związku z tym skargę na przewlekłość może wnieść nawet osoba, która posiada jedynie faktyczny, a nie prawny interes w tym, by postępowanie egzekucyjne zostało przeprowadzone i by egzekucja została wykonana. Wynika to wprost z treści tego przepisu. Skarga może być wniesiona także wtedy, gdy organ egzekucyjny będący równocześnie wierzycielem (jak w niniejszej sprawie), nie wszczyna postępowania egzekucyjnego z urzędu (zob. wyrok WSA w Warszawie z 2 marca 2018r., VII SA/WA 1230/17). Należy też podkreślić, że postanowienia w sprawie skargi na przewlekłość wydaje ten sam organ, którego skarga dotyczy, a więc organ egzekucyjny. Wynika to z odpowiedniego stosowania art. 54 § 4 i 5 u.p.e.a., który brzmi następująco: § 4. Organ egzekucyjny wydaje postanowienie, w którym: 1) oddala skargę na czynność egzekucyjną; 2) uwzględnia skargę na czynność egzekucyjną: a) w całości, b) w części i w pozostałym zakresie oddala skargę. § 5. Na postanowienie w sprawie skargi na czynność egzekucyjną przysługuje zażalenie. W związku z tym uwzględnienie przez organ egzekucyjny skargi na przewlekłość oznacza, że (jak trafnie zauważył LWINB) organ ten sam sobie wyznacza czynność, jaką ma w zakreślonym przez siebie terminie podjąć. (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 maja 2023r., sygn. akt II SA/Kr 243/23 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1498/11.). W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowane, że organ od 2020r. prowadzi egzekucję i podejmuje sprawnie i terminowo czynności egzekucyjne. Organ wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, uznając że ten środek w okolicznościach niniejszej sprawy będzie najbardziej odpowiedni. Zdaniem skarżącego nie jest to jednak wystarczający środek do wyegzekwowania nałożonego obowiązku, zaś organ egzekucyjny powinien skutecznie przeprowadzić egzekucję. Mając na uwadze powołane przepisy oraz biorąc pod uwagę ograniczony zakres kognicji sądów administracyjnych i wyraźne przyznanie kompetencji w zakresie prowadzenia postępowania egzekucyjnego organom egzekucyjnym, należy podnieść, że sąd administracyjny dokonując kontroli postanowienia wydanego na podstawie art. 54 § 4 i w zw. z art. 54a u.p.e.a. o oddaleniu skargi na przewlekłość, nie może badać czy zastosowany w toku postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny środek jest wystarczający. Tę kwestię sąd może badać rozpatrując skargę w przedmiocie zastosowania danego środka, np. na postanowienie o nałożeniu grzywny (co zresztą miało miejsce w niniejszej sprawie). Rozpatrując skargę na postanowienie wydane na podstawie art. 54a u.p.e.a., sąd nie może za organ decydować, czy i jaki ewentualnie środek egzekucyjny powinien organ zastosować. W przypadku egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, poza grzywną w celu przymuszenia, organ egzekucyjny mógłby zastosować środek w postaci wykonania zastępczego. Sąd administracyjny, rozpatrując skargę na postanowienie wydane na podstawie art. 54a u.p.e.a. nie jest jednak uprawniony do nakładania na organ egzekucyjny obowiązku zastosowania takiego, czy innego środka. Są to kompetencje wyłącznie organu egzekucyjnego. W związku zatem z tym, że skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego, o której mowa w art. 54a u.p.e.a., ma na celu wyłącznie zmobilizowanie tego organu do podjęcia czynności egzekucyjnych zmierzających do jej zakończenia oraz to, że organ egzekucyjny sam decyduje, jakiego rodzaju czynności ma podjąć i jakie środki egzekucyjne zastosować, należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie oddalające taką skargę nie narusza tego przepisu. Bezspornie organ obecnie prowadzi sprawnie i terminowo egzekucję, zastosował środek (grzywnę) mający na celu przymuszenie zobowiązanej do wykonania obowiązku. W piśmie z 28 listopada 2023r. wezwał zobowiązaną D. W. – stosownie do art. 6 § 1 i 1b u.p.e.a. - do niezwłocznego uiszczenia nałożonej grzywny pod rygorem wszczęcia egzekucji tej grzywny oraz do niezwłocznego wykonania obowiązku odtworzenia 2 sztuk drzwiczek wycierowych służących do wybierania sadzy z przewodów kominowych pod rygorem wydania postanowienia o zastosowaniu środka w postaci wykonania zastępczego. Pouczył ją o kosztach egzekucyjnych oraz o przepisach karnych przewidzianych w art. 92 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. W tych okolicznościach organ nie musiał więc uwzględniać skargi na przewlekłość i wyznaczać sobie dodatkowych terminów na podejmowania dalszych środków egzekucyjnych. W konsekwencji skarga na postanowienie oddalające skargę na przewlekłość nie zasługiwała na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu, że organ przez 20 lat faktycznie nie prowadził egzekucji, należy stwierdzić, że okoliczność ta nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia, ponieważ - jak wyżej wyjaśniono - omawiana skarga z art. 54 a u.p.e.a., nie ma charakteru represyjnego, lecz wyłącznie mobilizacyjny. Nie ma ona na celu karania organu za opieszałość. W tym zakresie działalność organu administracyjnego podlega kontroli właściwego organu nadzoru, a nie sądu administracyjnego. Należy wyjaśnić skarżącemu, że inny charakter ma skarga na bezczynność organu administracji (przewlekłość) w zwykłym toku postępowania, a inny skarga na przewlekłość organu egzekucyjnego wnoszona w trybie art. 54 a u.p.e.a. Pierwsza z nich kierowana jest do sądu administracyjnego, zaś druga do organu egzekucyjnego, którego działania/zaniechania skarga dotyczy. Wprawdzie w obu przypadkach skargi mają służyć zmobilizowaniu organu do podjęcia odpowiednich czynności w sprawie, to jednak tylko w pierwszym wypadku sąd może zastosować dodatkowo środek represyjny wymierzając organowi grzywnę lub kompensacyjny – przyznając od organu na rzecz skarżącego określoną sumę pieniężną. Dodatkowo należy podnieść, że uwzględniając skargę A. W. na postanowienie organu egzekucyjnego oddalające jego skargę na przewlekłość, Sąd wkraczałby w kompetencje tego organu. Sąd musiałby bowiem zobowiązać organ do wyznaczenia sobie samemu dalszych czynności egzekucyjnych i terminu ich podjęcia w sytuacji, gdy przecież organ już to zrobił w piśmie z 28 listopada 2023r. skierowanym do zobowiązanej D. W.. W związku z powyższym skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. Dodać należy, że wyrok został wydany w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.