II SA/Lu 26/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Asesor WSA Wojciech Kręcisz (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lutego 2007 r. przy udziale Prokurator Prokuratury Okręgowej delegowanej do Prokuratury Apelacyjnej A. W-R. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia [...]października 2006 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miasta uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...]października 2006 podjętą na podstawie przepisu art. 14 ust. 1 w związku z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zmianami) postanowiła o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta - część III uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...]listopada 2005 r. W § 1 przedmiotowa uchwała stanowiła, iż "Rada Miasta działając z własnej inicjatywy, w celu zmiany ustalenia przeznaczenia terenów oraz zmiany określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, po zapoznaniu się z przedłożoną przez Prezydenta Miasta "Analizą zasadności przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - część III, uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...]listopada 2005 r. w części obejmującej teren tzw. "[...]" i mając na uwadze bezskuteczny upływ terminu na wykonanie przez Prezydenta Miasta czynności określonych w art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w postaci: a) przygotowania materiałów geodezyjnych do opracowania planu, b) ustalenia niezbędnego zakresu prac planistycznych określonego w uchwale nr [...] Rady Miasta z dnia [...] września 2006 r., postanawia przystąpić do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta - część III uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...] listopada 2005 r., obejmującego północny obszar miasta, zawarty miedzy ulicami: [...], [...], A. Z. do ulicy [...], ulicą [...]do granicy administracyjnej miasta, granicą administracyjną miasta do [...], zachodnią granicą pasa drogowego [...] i północną granicą pasa drogowego ulic: [...], [... i [...] do [...], południową granicą pasa drogowego [...] i do [...], z wyłączeniem terenów oznaczonych na załączniku graficznym kolejno numerami[...], [...], [...] [...] Integralną część uchwały stanowi załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem zmiany planu (§2), a jej wykonanie powierzone zostało Przewodniczącemu Rady Miasta . Wojewoda wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie ze skargę na tę uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi podnosił, iż uchwała ta podjęta została z naruszeniem przepisu art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn.zm.). Organ nadzoru wskazywał, iż zgodnie z tym przepisem, przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. W związku z tym, iż w niniejszej sprawie przed podjęciem uchwały nr [...], nie dokonano czynności polegających na przygotowaniu materiałów geodezyjnych do opracowania planu oraz na ustaleniu niezbędnego zakresu prac planistycznych, uznać należało, iż uchwała podjęta została z naruszeniem przepisów prawa. Rada Miasta L. w odpowiedzi na skargę wnosiła o jej oddalenie. W uzasadnieniu, Rada Miasta podnosiła między innymi, iż dniu [...]września 2006 r. podjęta została uchwała w sprawie zobowiązania Prezydenta Miasta do wykonania czynności określonych w art. 14 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. wykonania analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta część III uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...] listopada 2005 r., przygotowania materiałów geodezyjnych do opracowania planu i ustalenia niezbędnego zakresu prac planistycznych. Prezydent Miasta wykonał analizę zasadności przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta - część III w części obejmującej teren tzw. [...] i wynikało z niej, że podjęcie uchwały o zmianie miejscowe planu zagospodarowania przestrzennego miasta - cześć IIII jest niezasadne. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej, który zgłosił swój udział w sprawie wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Sąd zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Kontrola zaskarżonej uchwały Rady Miasta, przeprowadzona zgodnie z zasadami wyrażonymi w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż uchwała podjęta została z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, tj. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zmianami) oraz ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zmianami). Jakkolwiek uchwała Rady Miasta podjęta została na podstawie przepisu art. 14 ust. 1 w związku z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jednak nie sposób w kontekście oceny jej zgodności z prawem pominąć przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W tym kontekście podkreślić należy, iż przepis art. 18 ust. 1 tej ustawy ustala zakres i przedmiot prawotwórczych kompetencji rady gminy. Formułuje on zasadę domniemania właściwości rady przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wynika z tego, iż rady gminy nie posiada kompetencji w sprawach lokalnych o znaczeniu publicznym, które z mocy ustawy samorządowej lub innych ustaw należą do właściwości innych organów samorządowych lub państwowych. Z przepisu art. 18 ust. 1 ustawy w żadnym razie nie wynika więc, aby stanowiące kompetencje rady gminy miały nieograniczony charakter. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy do kompetencji wyłącznych rady gminy zalicza uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zupełny, precyzyjny i szczegółowy sposób normują problematykę planowania przestrzennego w gminie, zwłaszcza zaś, co jest istotne w sprawie będącej przedmiotem orzekania Sądu, postępowania planistycznego, w tym poszczególne etapy procedury planistycznej, jak również organów właściwych do jej realizacji oraz ich kompetencje. Szczegółowa analiza tych przepisów nie daje żadnych podstaw do przyjęcia i uzasadnienia na ich gruncie konstrukcji przyjętej przez Radę Miasta. Z uchwały stanowiącej przedmiot oceny Sądu, w niniejszej sprawie, wynika bowiem, iż Rada Miasta w pierwszym etapie procedury planistycznej pominęła, jego element konieczny wskazany w przepisie art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu tego wynika, iż przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzania planu i stopnia zgodności przewidzianych rozwiązań z ustaleniami studium, jak również przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Konfrontując treść wskazanego przepisu ustawy z postanowieniami § 1 zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, iż Rada Miasta na pierwszym etapie postępowania planistycznego zaniechała realizacji nakazu wynikającego z przepisu ustawy. Podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego bez dysponowania materiałami geodezyjnymi do opracowania planu i ustaleniami, co do niezbędnego zakresu prac planistycznych. Według Sądu, skutkuje to uznaniem, iż zaskarżona podjęta została z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, tj. przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym względzie, Sąd orzekając w sprawie ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia [...]października 2006 r., w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 11 lipca 2006 r. w sprawie II SA/Lu 482/06. W jego uzasadnieniu Sąd podkreślił, iż istota przygotowania materiałów geodezyjnych do opracowania planu i ustalenie niezbędnego zakresu prac planistycznych wyraża się w ich znaczeniu dla zorientowania rady gminy, co do wyników i pełnej oceny analizy zasadności przystąpienia do sporządzania planu i stopnia zgodności przewidzianych rozwiązań z ustaleniami studium. W związku z powyższym, według Sądu, brak jest podstaw, aby za prawidłowe i zgodne z przepisami obowiązującego prawa uznać postępowanie Rady Miasta podjęte z pominięciem jednego z wyżej wskazanych elementów, tym samym podjęte z naruszeniem normatywnego nakazu współdziałania organów gminy. Przepis art. 14 ust. 5 ustawy, w jasny, precyzyjny i kategoryczny sposób wyznacza jego adresatowi (radzie gminy) obowiązek o określonym zakresie i treści. Rada Gminy zobowiązana jest uczynić mu zadość. Zaniechanie zaś jego realizacji, w kontekście wyżej formułowanych argumentów, musi być uznane za istotne naruszenie przepisów procedury planistycznej. Obrona tezy przeciwnej wyrażająca się w kwestionowaniu normatywnego charakteru przepisu art. 14 ust. 5, tym samym zbędności realizacji określonego nim zakresu obowiązku, względnie selektywnego określania jego zakresu przez adresata, normy musiałaby prowadzić do podważenia woli ustawodawcy. W świetle wyżej formułowanych argumentów i ocen oraz wniosków z nich wypływających skargę Wojewody uznać więc należało za zasadne a uchwałę Rady Miasta za niezgodną z prawem. . Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisów art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.