II SA/Lu 264/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Z. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 2 maja 2007 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Z. M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 stycznia 2007 r. nr [...], wymierzające karę w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych z tytułu nielegalnego użytkowania rozbudowanej części budynku inwentarskiego usytuowanego na działce nr ewid. 2878 w G. P., gmina G. - utrzymał to postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji wymierzył Z. M. karę 5000 zł na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, za przystąpienie do użytkowania rozbudowanej części budynku inwentarskiego usytuowanego na działce nr ewid. 2878 w G. P., bez wymaganego prawem zawiadomienia o zakończeniu budowy. Zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu. Z protokołu kontroli nr 1/07 z dnia 12 stycznia 2007 r. wynika, że roboty budowlane zostały w obiekcie zakończone i przystąpiono do jego użytkowania bez wymaganego prawem zawiadomienia o zakończeniu budowy. Obiekt jest użytkowany jako chlewnia, w której znajdują się 4 zagrody z 80 sztukami warchlaków. Zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do ustalenia wysokości kary ma zastosowanie przepis art. 59f ust. 1 ustawy, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu zwiększeniu. Kara stanowi iloczyn dziesięciokrotnej stawki opłaty (s= 500 zł), współczynnika obiektu (k) i współczynnika kategorii obiektu (w). Wysokość kary w przedmiotowej sprawie wynosi zatem: 10 x 500 zł x 1 x 1 = 5000 zł. Ustalenie tejże kary jest obowiązkiem organów nadzoru budowlanego i podnoszone przez Z. M. argumenty o przystąpieniu do użytkowania obiektu przed wstrzymaniem mu robót budowlanych i przed stwierdzeniem nieważności pozwolenia na budowę, nie mogą stanowić podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Z. M., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zarzucił, że postanowienie to zapadło z naruszeniem art. 9 k.p.a., bowiem nie został należycie poinformowany w decyzji o pozwoleniu na budowę o obowiązkach i skutkach wynikających z art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane, co z uwagi na jego młody wiek, niedoświadczenie i nieznajomość prawa naraziło go na znaczną szkodę. Ponadto organy orzekające nie wyjaśniły należycie wszystkich okoliczności sprawy, przez co naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., przekroczyły zasadę swobodnej oceny dowodów, co skutkowało dowolnością ustaleń. Nie wzięły one w szczególności pod uwagę, że umieszczenie w obiekcie 80 sztuk warchlaków nie miało charakteru przystąpienia do trwałego użytkowania, tylko wynikało z sytuacji przymusowej, to jest dostarczenia wcześniej zakontraktowanych warchlaków. Wykonanie zaskarżonego postanowienia grozi niepowetowaną stratą, a i tak skarżący jest w ciężkiej sytuacji materialnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie jego zgodności z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach skargi, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę z urzędu również takie naruszenia prawa, które nie zostały objęte skargą. Skarga jest zasadna z przyczyn innych niż w niej podniesione. Organy administracji obu instancji uznały, że wobec stwierdzenia, iż skarżący przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), należało wymierzyć karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w myśl art. 57 ust. 7 tejże ustawy. Rozważenia zatem wymaga, czy wymierzenie kary pieniężnej nastąpiło zgodnie ze wskazanymi przepisami prawa. Z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wynika, że karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wymierza się w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania z naruszeniem art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane. Naruszenie tych przepisów warunkuje więc wymierzenie kary, o której stanowi art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Przedmiotowy budynek inwentarski realizowany był na podstawie decyzji Starosty z dnia 20 lipca 2006 r., nr [...]. Z przepisu art. 54 Prawa budowlanego wynika obowiązek zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy celem uzyskania dorozumianej zgody tego organu na przystąpienie do użytkowania obiektu, jeżeli organ ten nie wniesie sprzeciwu w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Brak takiego zawiadomienia oznacza naruszenie art. 54 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji wymierzenie kary w myśl art. 57 ust. 7 powołanej ustawy. Nie oznacza to jednak, że w rozpatrywanej sprawie przepisy te zostały należycie zastosowane, mimo, że skarżący przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. Należy bowiem mieć na względzie, że prawomocną decyzją Wojewody z dnia 8 stycznia 2007 r., nr [...], została stwierdzona nieważność decyzji Starosty z dnia 20 lipca 2006 r., udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku inwentarskiego. Utrata ważności tej decyzji nastąpiła ze skutkiem ex tunc, a więc od daty jej wydania, to jest od dnia 20 lipca 2006 r. Skoro decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego, to skarżący nie miał, określonego w art. 54 ustawy Prawo budowlane, obowiązku zawiadamiania właściwego organu o zakończeniu budowy. Zarówno zaskarżone postanowienie, jaki i utrzymane przez nie w mocy postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały już po stwierdzeniu przez Wojewodę nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta została doręczona Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, a skarżący od tej decyzji nie wniósł odwołania. W powyższych okolicznościach nie zaistniały zatem przesłanki do wymierzenia skarżącemu na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. Sprawdzenie przez organ, czy roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę jest możliwe tylko wówczas, jeżeli w obrocie prawnym istnieje pozwolenie na budowę (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2002 r., IV SA 917/02, niepubl. oraz z dnia 6 kwietnia 2006 r., II OSK 1441/05, niepubl.). W świetle powyższych uwag stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie utrzymane nim w mocy wydane zostały z naruszeniem art. 54 i art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, co miało wpływ na wynik sprawy przez to, że wymierzono karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, mimo braku ku temu podstaw. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania zapadło w myśl art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Ze względu na rodzaj stwierdzonych uchybień i ich skutki zbędne było odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących przebiegu postępowania administracyjnego. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji uwzględni, stosownie do art. 153 p.p.s.a., powyższe uwagi, wskazania i wnioski, po czym wyda stosowne rozstrzygnięcie w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Nadto rzeczą organu administracji będzie rozważenie, czy i jakie środki prawne, określone Prawem budowlanym, podjąć celem końcowego załatwienia sprawy dotyczącej przedmiotowego obiektu budowlanego. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji wyroku.