II SA/Lu 265/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zasiłku stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r. nr [...] w częściach orzekających o zmianie z dniem [...] r. decyzji z dnia [...] r. nr [...] przyznającej zasiłek stały; II. uchyla decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...]; III. oddala skargę w pozostałej części. Decyzją z dnia [...] Prezydenta Miasta zmienił z dniem [...] własną decyzję z dnia [...] przyznającą J. P. zasiłek stały w ten sposób, że od 1 czerwca 2010r. zasiłek przyznano w kwocie 228 złotych, natomiast od dnia 1 września 2010r. decyzję uchylono w całości, zaprzestano realizacji zasiłku i opłacania składek na ubezpieczenia zdrowotne. W uzasadnieniu podniesiono, że podstawą wstrzymania świadczeń było nie podpisanie przez J. P. kontraktu socjalnego i zaniechanie podjęcie przez niego leczenia choroby alkoholowej. Według organu świadczeniobiorca był widywany przez pracowników Ośrodka Pomocy Rodzinie w stanie upojenia alkoholowego i w towarzystwie osób spożywających alkohol. Nie kontaktował się pracownikami socjalnymi i nie zgłaszał na wezwania. Mimo podpisania kontraktu socjalnego i zobowiązania do zgłoszenia się w Stowarzyszeniu "S.’’ celem zdiagnozowania choroby alkoholowej i poddania się kuracji odwykowej, w Stowarzyszeniu był tylko jeden raz. Wobec stwierdzenia marnotrawienia przyznanego zasiłku organ podjął decyzję o obniżeniu świadczenia do 228 złotych i jego realizacji w formie rzeczowej tj. uiszczeniu opłaty za energię elektryczną w czerwcu i opłacenia obiadów w lipcu i sierpniu. Natomiast po otrzymaniu informacji o niepodjęciu zajęć w Stowarzyszeniu, co uznano za naruszenie warunków kontraktu, uchylono decyzję o przyznaniu świadczenia z dniem 1 września 2010r. Organ podkreślił brak współpracy z Ośrodkiem w zakresie sporządzenia wywiadu środowiskowego. Świadczeniobiorca nie przebywa w miejscu zamieszkania i nie stawia się na wezwania, przez co uniemożliwia dokonanie oceny jego sytuacji materialnej i zdrowotnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej organ pomocy społecznej może uchylić lub zmienić decyzję na niekorzyść strony bez jej zgody, jeśli wystąpiły przesłanki o których mowa w art. 11 ustawy czyli marnotrawienie świadczeń, ich celowe niszczenie lub korzystanie niezgodne z przeznaczeniem albo marnotrawienie własnych zasobów finansowych. W tym przypadku stwierdzono, że strona ma problemy z nadużywaniem alkoholu, nie leczy się, a zasiłek przeznacza na zakup alkoholu. Nie płaci za energię elektryczną i nie opłaca czynszu. Nie skorzystał także z oferty udziału w zajęciach Stowarzyszenia "S.’’. Organ zaznaczył, że już w czerwcu, z uwagi na brak kontaktu ze świadczeniobiorcą, wstrzymano wypłatę świadczenia. Zaznaczono, że obecnie strona przebywa w zakładzie karnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. P. zarzucił decyzji Kolegium i organu I instancji złamanie prawa poprzez pozbawienie go świadczeń pieniężnych z data wsteczną. Jego zdaniem organ nie mógł wydać decyzji z dnia [...] z cofnięciem się od 1 czerwca 2010r. Skarżący stwierdził, że w Stowarzyszeniu "S.’’ nie był ani razu. Gdyby był alkoholikiem, zostałby poddany leczeniu w więzieniu. Zaprzeczył także, aby przychodził po wypłatę zasiłku pod wpływem alkoholu, jak również, aby pijany spotykał się z pracownikami socjalnymi. Wyjaśnił, że znajdujące się u niego butelki po alkoholu zbierał dla sąsiadki, która zajmowała się wyrobem nalewek. Jego zdaniem został skrzywdzony, bo, żeby żyć, musiał kraść. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( tekst jedn. Dz. U z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zmianami ) decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Z kolei art.11 ust. 2 ustawy stanowi, że podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej może być brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną. Z akt sprawy jasno wynika, że w dniu 25 czerwca 2010r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie zawarł ze skarżącym kontrakt socjalny, na mocy którego zobowiązał się m.in. do systematycznego leczenia chorób związanych z niepełnosprawnością oraz do systematycznego uczestnictwa w zajęciach terapii odwykowej. Kontrakt skarżący podpisał osobiście, co pozwala sądzić, że potwierdził swoją chorobę alkoholową i akceptował określone w nim warunki. W celu wypełnienia kontraktu miał nawiązać kontakt ze Stowarzyszeniem "S.’’. Z pisma jakie zostało przekazane przez Stowarzyszenie w dniu 23 sierpnia 2010r. wynika, że skarżący stawił się w Ośrodku Pomocy Bezpośredniej jedynie raz. Zaproponowano mu udział w zajęciach dla osób z problemem alkoholowym i ewentualny sposób terapii, z czego jednak nie skorzystał. Niepodjęcie leczenia oznaczało, że skarżący nie wywiązał się z kontraktu, co z kolei uzasadniało uchylenie decyzji o przyznaniu mu świadczenia pieniężnego. Rację ma natomiast skarżący dowodząc wadliwego określenia daty uchylenia decyzji o przyznaniu mu zasiłku stałego. W orzecznictwie sądowym dominujący jest pogląd, że decyzja wydana w oparciu o art.106 ust. 5 ustawy którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny. Uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie nie może zatem nastąpić z mocą wsteczną. Pozbawienie strony przyznanego jej decyzją prawa z mocą wsteczną może nastąpić jedynie wyjątkowo i tylko wówczas, gdy wyraźnie przepis prawa to przewiduje. Przepis art.106 ust.5 ustawy takiej jednak regulacji nie zawiera. W przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki przewidziane w art.106 ust. 5 ustawy organ administracji wydaje decyzję uchylającą lub zmieniającą decyzję pierwotną ze skutkiem ex nunc, czyli może kształtować nowy zakres uprawnień strony dopiero od momentu wydania swego rozstrzygnięcia, orzekając o utracie prawa lub o zmianie wysokości dotychczas pobieranego świadczenia na przyszłość (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2010r. I OSK 654/10 CBOIS, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2009r. IV SA/Wr 368/09). Wprawdzie jak uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 marca 2010r. (I OSK 1554/09 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) decyzja wydawana na podstawie art.106 ust.5 ustawy ma charakter konstytutywno – deklaratywny, co umożliwia określenie jej działania ze skutkiem wstecz, to jednak zasadne jest stwierdzenie, że ocena taka musi pozostawać w związku z okolicznościami konkretnej sprawy, wspomniany bowiem przepis art.106 ust. 5 ustawy reguluje różne sytuacje. Jak wyjaśnił NSA w powołanym wyroku z dnia 11 sierpnia 2010r. każda z przewidzianych tam przesłanek stanowi samodzielną, odrębną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji. Zakresy wszystkich wyszczególnionych podstaw uchylenia lub zmiany decyzji są przy tym rozłączne, stąd ten sam stan faktyczny nie powinien być kwalifikowany jako wypełniający dyspozycję kilku przesłanek uchylenia lub zmiany decyzji. W tym przypadku uchylenie decyzji o przyznaniu świadczenia było skutkiem nie wywiązania się z ustaleń kontraktu socjalnego. W żadnym razie nie można zatem przyjąć, że wypłacone skarżącemu świadczenie od czerwca do sierpnia 2010r. było świadczeniem nienależnym w rozumieniu art. 6 pkt.16 ustawy, co mogłoby stanowić oparcie dla poparcia poglądu wyrażonego w powołanym wyroku NSA z dnia 11 marca 2010r. Co więcej, uchylenie decyzji za okres od 1 czerwca do 31 sierpnia 2010r. było wynikiem wcześniejszej decyzji organu z dnia 28 czerwca 2010r. o wstrzymaniu wypłaty zasiłku stałego od dnia 1 czerwca 2010r. w oparciu o art.106 ust.5 ustawy. Przepis ten jednak nie posługuje się pojęciem wstrzymania wypłaty, ale stanowi o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie. Organ nie mógł zatem wstrzymać wypłaty świadczenia, mógł natomiast zmienić decyzję na niekorzyść skarżącego, co też uczynił dopiero w dniu 26 sierpnia 2010r. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) i art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta w częściach dotyczących zmiany decyzji od dnia 1 czerwca 2010r., oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 28 czerwca 2010r.