II SA/Lu 266/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Z. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Z. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 [...] 2008 r., wydanym na podstawie art. 134 i art. 124 w zw. z art. 57 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania Z. W. od decyzji Burmistrza z dnia 14 [...] 2007 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na adaptacji parteru budynku garażowego na warsztat naprawy samochodów ciężarowych i osobowych na działce nr 3298/8 położonej w Ł. przy ul. Z., stwierdziło - uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że decyzję organu I instancji Z. W. odebrał osobiście w dniu 14 grudnia 2007 r. co znajduje potwierdzenie na znajdującej się w aktach sprawy decyzji. W imieniu wnioskodawcy Firmy Usługowo-Handlowej Z. W. decyzję skierowano do jej pełnomocnika K. W., którą w dniu 18 grudnia 2007 r. odebrała jej matka H. W.. Natomiast decyzję skierowaną do H i Z. W. odebrała H. W. w dniu 18 grudnia 2007 r. Powyższe zdaniem Kolegium wskazuje, że skarżący odebrał decyzję w dniu jej wydania i od tego momentu rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania przez Z. W. Zatem termin do wniesienia odwołania upłynął skarżącemu 28 grudnia 2007 r., natomiast pełnomocnikowi wnioskodawcy (FUH Z. W.) i H. W. termin ten upłynął 2 stycznia 2008 r. Zdaniem Kolegium odwołanie jak wynika z jego treści, Z. W. sporządził we własnym imieniu i złożył je 31 grudnia 2007 r., co oznacza, że uchybił ustawowemu terminowi. Powyższe więc uzasadniało stwierdzenie uchybienia terminu i pozostawienie odwołania bez rozpoznania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. W. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia organu drugiej instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa tj. art. 40 § 2 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż bieg terminu do wniesienia odwołania dla strony działającej przez pełnomocnika rozpoczyna się od dnia doręczenia decyzji stronie, a nie jej pełnomocnikowi. Strona skarżąca przywołując treść art. 40 § 2 k.p.a. wskazała, że jeżeli został ustanowiony pełnomocnik, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Płynie z tego zdaniem skarżącego wniosek, że bieg terminu do wniesienia odwołania dla strony rozpoczyna się od dnia odbioru decyzji przez jej pełnomocnika. Okoliczność, iż strona osobiście zapoznała się z decyzją, kwitując nawet jej odbiór w siedzibie organu nie ma znaczenia proceduralnego. Przedstawiony pogląd jest zdaniem skarżącego ugruntowany zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie na potwierdzenie czego skarżący powołał się na konkretne orzeczenia i tezy z piśmiennictwa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosząc o jej oddalenie, przytoczył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na zarzuty organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie zasługują one na uwzględnienie. Bezspornym dla Kolegium jest fakt, iż innym podmiotem jest Firma Usługowo-Handlowa Z.. W., a innym sam Z. W. Pierwszy z podmiotów występował w postępowaniu za pośrednictwem pełnomocnika drugi natomiast osobiście. Pierwszemu z podmiotów decyzja została doręczona przez pełnomocnika w dniu 18 grudnia 2007 r. drugiemu natomiast przekazana w siedzibie organu w dniu jej wydania tj. 14 grudnia 2007 r. Ponadto odwołanie zdaniem Kolegium sporządził Z. W. we własnym imieniu jako osoba fizyczna, a nie jako podmiot działający w imieniu FUH Z. W., co przesądziło o uchybieniu terminu, który w związku z tym rozpoczął bieg 14 grudnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył: Zakres kognicji sądów administracyjnych ogranicza się do badania zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa, w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w omówionym zakresie Sąd, z przyczyn które zostaną przedstawione poniżej, doszedł do przekonania, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, chociaż z innych względów niż podniesiono w skardze. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 52 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Zatem przepis ten nie zawiera ograniczeń co do osoby wnioskodawcy. Może to być każdy podmiot, będący zarówno osobą fizyczną, osobą prawną, czy też jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Ponadto postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy nie odbywa się z udziałem wyłącznie wnioskodawcy (inwestora), lecz biorą w nim udział także inne podmioty posiadające interes prawny do występowania w tym postępowaniu. Jak słusznie przyjął organ I instancji przymiot strony w takim postępowaniu przysługuje wnioskodawcy (inwestorowi), a także osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na której ma być lokalizowana inwestycja oraz, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji. Mając powyższe na uwadze organ ustalił, iż stronami postępowania są: 1. Z. W. prowadzący działalność gospodarczą pn. Firma Usługowo-Handlowa Z. W. z siedzibą w Ł. występujący w roli wnioskodawcy (inwestora); 2. H. i Z. W. jako współwłaściciele działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym (nr 3298/8) oraz działki bezpośrednio z nią graniczącej (nr 3298/9) oraz; 3. W. G. jako właściciel działki nr 3298/7. W związku z tym Z.W. z uwagi na posiadane prawo współwłasności działki objętej wnioskiem, jak i działki sąsiedniej występował w postępowaniu w podwójnej roli, raz jako wnioskodawca (inwestor) i raz jako właściciel gruntu, którego inwestycja dotyczy i gruntu sąsiedniego. Słusznie więc Kolegium w odpowiedzi na skargę wskazało, iż innym podmiotem w przedmiotowym postępowaniu jest wnioskodawca (podmiot który wszczął postępowanie), a innym strona która wniosku nie składała, ale przepisy prawa uprawniają ją do brania udziału w tym postępowaniu. Takie ukształtowanie ról procesowych nakłada na organ obowiązek traktowania każdego z podmiotów indywidualnie również w zakresie doręczenia mu decyzji. Stąd też decyzje należy każdemu z podmiotów doręczać osobno, co oznacza osobny bieg terminu do zaskarżenia decyzji uzależniony od chwili doręczenia decyzji każdemu z tych podmiotów. Bezspornym jest, że inwestor w postępowaniu administracyjnym ustanowił pełnomocnika w osobie K. W., której decyzję organu I instancji doręczono 18 grudnia 2007 r. W związku z tym termin jaki posiadał inwestor do wniesienia odwołania od tej decyzji upływał w dniu 2 stycznia 2008 r. Jak wynika z akt sprawy w dniu 29 grudnia 2007 r. Z. W. złożył odwołanie, które to organ uznał za złożone przez Z. W. jako osobę fizyczną (współwłaściciela działki nr 3298/8 i 3298/9), a nie przez Z. W. (jako wnioskodawcę-inwestora) prowadzącego działalność gospodarczą. Przesądzenie przez organ w czyim imieniu zostało złożone odwołanie zdaniem Sądu zostało dokonane bez należytego wyjaśnienia tej kwestii, a tym samym przedwcześnie, co skutkowało wydaniem zaskarżonego postanowienia. W tym kontekście należy wskazać, iż zadaniem organu odwoławczego jest w pierwszej kolejności podjęcie czynności mających na celu ustalenie przez kogo zostało wniesione odwołanie, a następnie w oparciu o bezsporne ustalenia dotyczące tego faktu, czy odwołanie to zostało wniesione w terminie. O ile w przedmiotowym postępowaniu organ ustalił, że Z. W. występuje w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy w podwójnej roli, o tyle organ nie wyjaśnił należycie w jakim charakterze Z. W. złożył odwołanie. Zgodnie z treścią art. 63 § 1 k.p.a. podaniem w rozumieniu kodeksu są wszelkiego rodzaju oświadczenia stron oraz innych uczestników postępowania, z którymi występują oni wobec organu administracji publicznej, a więc żądania, odwołania, zażalenia oraz wyjaśnienia, które mogą w sposób oczywisty łączyć się z żądaniami. Natomiast w myśl art. 63 § 2 i 3 k.p.a. podanie, tj. także odwołanie od decyzji organu I instancji wniesione pisemnie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz podpis. Brak należytego określenia podmiotu, a co za tym idzie jednostronne i władcze przesądzenie o tym kto jest nadawcą odwołania skutkuje podniesieniem zarzutu braku należytego wyjaśnienia stanu sprawy. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż wniesione odwołanie (literalnie rzecz ujmując) wskazuje, iż wnosi je Z. W. jako osoba fizyczna, a nie jako przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą. W szczególności w odwołaniu brak przywołania nazwy firmy, pod którą działalność jest przez Z. W. wykonywana. Jednakże zdaniem Sądu brak przywołania nazwy firmy mogło być wynikiem przeoczenia odwołującego, a nie celowym działania. Logicznym jest, iż najbardziej zainteresowaną stroną w korzystnym rozstrzygnięciu sprawy jest sam wnioskodawca, który zwraca się z konkretnym żądaniem do organu - w przedmiotowym postępowaniu z żądaniem ustalenia warunków zabudowy, pozwalającym mu przeznaczyć budynek na określoną działalność. Zatem należy domniemywać, .że w sytuacji gdy organ wydaje rozstrzygnięcie przeciwne żądaniu wnioskodawcy, to właśnie temu podmiotowi zależy najbardziej na wniesieniu odwołania od niekorzystnej dla niego decyzji. Również na potwierdzenie tezy, iż odwołanie wniósł wnioskodawca (inwestor) tj. Z. W. FUH "Z. W." mogłoby wskazywać to, iż w skardze powołuje się na fakt ustanowienia pełnomocnika, którego nie miał Z. W. jako osoba fizyczna współwłaściciel nieruchomości. W związku z tym zdaniem Sądu organ odwoławczy winien zatem w pierwszej kolejności ustalić kto wnosi odwołanie, to jest czy czyni to wskazana w nim osoba (wymieniona z imienia i nazwiska) czy ta sama osoba jednakże jako podmiot działający w imieniu Firmy Usługowo-Handlowej Z. W. z siedzibą w Ł. W tej sytuacji, ze względu na obowiązek organu dokonania oceny formalnej wniesionego przez stronę odwołania, rzeczą jego było sprawdzenie, czy podanie to odpowiada wymaganiom przewidzianym dla tego rodzaju pism (art. 63 § 1 i 2 k.p.a.). Zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną między innymi w art. 63, art. 65, art. 128 i art. 140 kpa jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony, bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli odwołanie jest zredagowane w taki sposób, że może być dwojako interpretowane, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do sprecyzowania jego treści. Dokonanie własnej wykładni treści odwołania bez wcześniejszego wezwania strony do wypowiedzenia się w określonym zakresie jest niedopuszczalne, gdyż działanie takie mogłoby doprowadzić do rozpatrzenia odwołania, wbrew intencji osoby je wnoszącej. O tym jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie strona, a nie organ do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Zaniechanie wezwania odwołującego się do uzupełnienia braku odwołania w postaci wskazania kto jest dysponentem odwołania pod rygorem przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a., stanowi niewątpliwie naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Należy pamiętać, że ustawodawca w art. 7 k.p.a. nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 k.p.a. wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ winien ponadto pamiętać, że należy tak prowadzić postępowanie i interpretować przepisy obowiązującego prawa, aby nie zamykać stronie możliwości dochodzenia swych praw poprzez pozbawienia jej możliwości zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji o czym stanowi art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 15 k.p.a. Stwierdzić zatem należy, iż prowadzący postępowanie odwoławcze organ administracji uchybił obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia sprawy, czym naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ujawnione wyżej naruszenie przepisów prawa procesowego powoduje uchylenie zaskarżonego postanowienia na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpatrując ponownie odwołanie organ drugiej instancji podda szczególnej analizie jego treść, biorąc pod uwagę wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, a następnie w oparciu o poczynione ustalenia, mając na uwadze terminy doręczenia decyzji organu I instancji stronom postępowania, których prawidłowości ustalenia Sąd nie kwestionuje, wyda stosowne rozstrzygnięcie.