II SA/Lu 268/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Witold Falczyński po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. i F. T. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] w przedmiocie rozdysponowania działek nr 1201/3 i nr 424/83 położonych w [...] p o s t a n a w i a odrzucić skargę. W dniu 11 lutego 2005 r. K. i F. T. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] w przedmiocie rozdysponowania działek nr 1201/3 i nr 424/83 położonych w miejscowości [...], domagając się jej uchylenia. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej. Wskazała, iż w dniu 19 listopada 2004 r. nie podjęto żadnej uchwały w przedmiocie rozdysponowania przedmiotowych działek. Sprawa ta była jedynie omawiana na sesji Rady, nie była zaś przedmiotem jej uchwały. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. § 2 tego artykułu wskazuje, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Przepisy te wskazują zakres kognicji sądu administracyjnego poprzez określenie aktów wydawanych przez organy administracji publicznej oraz przewidują skargę na bezczynność organu administracji. Regulacja ta wskazuje, iż sąd administracyjny uprawniony jest do rozstrzygnięcia danej skargi, o tyle, o ile kwestionuje ona działalność organu administracji podjętą z zakresu administracji publicznej. Zauważyć bowiem trzeba, iż w pewnych sytuacjach organ administracji może występować w obrocie prawnym w dwóch płaszczyznach. Może być uprawniony, na podstawie odpowiednich przepisów prawa, do wydawania aktów administracyjnych (indywidualnych bądź generalnych) – występuje wtedy w roli podmiotu administrującego, wykorzystując przyznane przez prawo władztwo administracyjne, bądź też może występować jako uczestnik obrotu cywilnoprawnego – dokonuje wówczas czynności dotyczących praw o charakterze cywilnym, np.: w zakresie swoich uprawnień właścicielskich. Skarga do sądu administracyjnego może kwestionować działanie organu jedynie w tym pierwszym aspekcie, a więc w zakresie administracji publicznej. W ocenie Sądu podnoszona przez skarżących kwestia rozdysponowania przedmiotowych działek – rozumiana jako wyrażenie negatywnego stanowiska przez Radę Gminy w zakresie przeznaczenia tych działek do dzierżawy bądź sprzedaży, poprzedzona odmową zawarcia z nimi przez Wójta Gminy kolejnej umowy dzierżawy tych działek nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Dotyczy ona bowiem zawarcia umowy dzierżawy, bądź ewentualnie umowy sprzedaży przedmiotowych działek, a więc odnosi się do sfery właścicielskiej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) podmioty mienia komunalnego (a więc również gminy) samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa. Ta samodzielność wynika z konieczności uczestniczenia gminy w obrocie cywilnoprawnym, którego podstawą zasadą jest autonomia woli stron stosunku cywilnoprawnego. Oznacza ona, iż strony danego stosunku samodzielnie decydują o tym, czy dokonać określonej czynności prawnej (czy złożyć oświadczenie woli) oraz decydują o samej treści tej czynności. Organ administracji uczestnicząc w obrocie cywilnym (tu działa jako właściciel mienia komunalnego) jest ograniczony jedynie odrębnymi przepisami prawnymi o charakterze administracyjnym (np.: przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.). W ocenie Sądu kwestionowana przez skarżących odmowa zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości bądź ich sprzedaży pozostaje w gestii samodzielności gminy i tym samym nie może być rozpoznawana przez sąd administracyjny. W zakresie zaś ewentualnych roszczeń skarżących odnoszących się do stosunków prawnych, które wcześniej łączyły ich z gminą właściwy do rozstrzygnięcia jest odpowiedni sąd powszechny. Ubocznie zaznaczyć trzeba, iż Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, a dotyczące charakteru prawnego kwestionowanego stanowiska Rady Gminy w sprawie rozdysponowania przedmiotowych działek. Stwierdzić trzeba, iż żaden przepis prawa nie nakłada na radę gminy obowiązku powzięcia uchwały w tym przedmiocie. Organ ten może jednak wyrazić swoją opinię (stanowisko) odnosząc się do konkretnej sprawy i danego stanu faktycznego. Stanowisko to nie może być kwalifikowane jako uchwała organu, a tym samym nie może być zaskarżona również z tego powodu do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie na forum Rady Gminy toczyła się w dniu 19 listopada 2004 r. dyskusja na temat przeznaczenia wskazanych działek. Wynik tej dyskusji podsumowano głosowaniem, z którego wynika jednoznaczne stanowisko tego organu. Czynności te nie są podjęciem uchwały w rozumieniu przepisu art. 14 cyt. ustawy o samorządzie gminnym. Mając powyższe na względzie, wobec niewłaściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi spoza zakresu administracji publicznej należało ją jako niedopuszczalną odrzucić na podstawie przepisu art. 58 §1 pkt 1 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.