II SA/Lu 27/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2008 r. sprawy ze skargi A. i M. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. i M. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 9 listopada 2007 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 listopada 2006 r., nakazującą rozbiórkę budynku gospodarczego wykonywanego przez D. i T. K. na działce nr ewid. 76/4 przy ul. W. 1 w Z. i nakazał inwestorom zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z realizacją budynku gospodarczego na opisanej działce. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że rozpoznając odwołanie T. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 listopada 2006 r., decyzją z dnia 18 stycznia 2007 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i nakazał inwestorom zaniechanie dalszych robót budowlanych. Decyzja ta została jednak uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 4 lipca 2007 r. w sprawie II SA/Lu 203/07 z tego powodu, że w jej uzasadnieniu nie wskazano w sposób przekonujący powodów, dla których uchylony został orzeczony przez organ pierwszej instancji nakaz rozbiórki obiektu realizowanego z naruszeniem prawa i nie podano argumentów przemawiających za celowością nakazu zaniechania prowadzenia dalszych robót i pozostawienia nieukończonego budynku zlokalizowanego w niedopuszczalnej prawem odległości od granicy działki. Rozpoznając sprawę ponownie organ drugiej instancji stwierdził, że inwestorzy D. i T. K. zrealizowali na działce nr 76/4 przy ul. W. w Z., na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 16 kwietnia 2003 r., murowane ściany budynku gospodarczego o wymiarach 8,53 m x 4,93 m ze stropem, więźbę dachową bez pokrycia, schody żelbetonowe na poddasze, przewód kominowy oraz wstawili okna na parterze i na strychu budynku. W związku z tym, że budynek usytuowany został w odległości od ok. 0,60 m do ok. 1 m od granicy działki, to jest z naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 16 października 2006 r. wstrzymał roboty budowlane. Następnie organ ten decyzją z dnia 20 listopada 2006 r. nakazał rozbiórkę omawianego obiektu, wskazując, iż doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami nie jest możliwe, ponieważ dla zachowania wymaganej przepisami odległości 3 m od granicy konieczne byłoby dokonanie rozbiórki dłuższej ściany budynku wraz z częścią ścian poprzecznych, stropem betonowym, więźbą dachową i podestem klatki schodowej, przez co pozostała część budynku nie spełniałaby żadnej funkcji. Organ drugiej instancji nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji co do konieczności nakazania rozbiórki i podkreślił, że rozbiórkę nakazać można tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, to jest bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zdaniem organu bezspornym jest, że obiekt budowlany na działce nr ewid. 76/4 przy ul. W. w Z. został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 1222/03, uchylił decyzje organów obu instancji w przedmiocie pozwolenia na budowę wydane w niniejszej sprawie, jednakże w świetle przepisów ustawy - Prawo budowlane nie można nakazać rozbiórki obiektu wybudowanego w oparciu o uchylone następnie pozwolenie na budowę. W ocenie organu drugiej instancji w takiej sytuacji dopuszczalne jest jedynie nakazanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – prawo budowlane zaniechania dalszych robót budowlanych. Organ dodał, że inwestor będzie mógł kontynuować roboty budowlane, gdy uzyska pozwolenie na budowę, obejmujące roboty niezbędne do dokończenia inwestycji, a także tę część inwestycji, która została już wykonana. Za nakazaniem zaniechania dalszych robót, a nie rozbiórki przemawia zdaniem organu drugiej instancji także to, że Minister Budownictwa pismem z dnia 13 lipca 2007 r. upoważnił Prezydenta Miasta do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyli A. i M. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucili, iż pozwolenie na budowę, w oparciu, o które został zrealizowany sporny obiekt budowlany, zostało uzyskane w wyniku przestępstwa i dlatego nie może być rozpatrywane przez organ drugiej instancji. Zdaniem skarżących organ administracji, pomimo ponownego rozpatrzenia sprawy, w wyniku uchylenia przez sąd administracyjny decyzji poprzednio wydanej w sprawie, nadal nie rozstrzygnął sprawy zgodnie z prawem. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". W prawomocnym wyroku z dnia 4 lipca 2007 r. w sprawie II SA/Lu 203/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uchylając poprzednią decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydaną w niniejszej sprawie wskazał, że organ ten niedostatecznie wyjaśnił powody uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z dnia 20 listopada 2006 r. o nakazie rozbiórki spornego obiektu, zrealizowanego przez inwestora z naruszeniem przepisów prawa. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy nie wskazał argumentów przemawiających za celowością orzeczenia nakazu zaniechania prowadzenia dalszych robót budowlanych i pozostawienia nieukończonego budynku usytuowanego w niedopuszczalnej prawem odległości od granicy działki. Sąd zwrócił uwagę, iż obiekt zrealizowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została uchylona, nie może być uznany za przedmiot samowoli budowlanej, natomiast nie oznacza to, iż w stosunku do takiego obiektu, w sytuacji, gdy został on wybudowany z naruszeniem przepisów prawa, nie może być nakazana rozbiórka, jeśli brak jest możliwości doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy). Stosownie do przepisu art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Rozpoznając sprawę ponownie organ drugiej instancji zobowiązany był zatem do zastosowania wytycznych wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 lipca 2007 r. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po raz drugi uchylił decyzję organu pierwszej instancji o nakazie rozbiórki budynku gospodarczego i nakazał inwestorom zaniechanie dalszych robót budowlanych. Organ odwoławczy ponownie wyraził pogląd, że inwestorzy sporny budynek wznieśli na podstawie pozwolenia na budowę, a rozbiórkę obiektu można nakazać jedynie w takim zakresie, w jakim obiekt wybudowano bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie można zgodzić się z poglądem organu odwoławczego, że roboty budowlane wykonane zostały na podstawie ważnego pozwolenia na budowę i zgodnie z tym pozwoleniem. Jak wynika z decyzji Prezydenta Miasta z dnia 16 kwietnia 2003 r. inwestorom udzielone zostało pozwolenie na "modernizację istniejącego budynku gospodarczego oraz przebudowę przyłącza energetycznego" na działce nr 76/4 przy ul. W. w Z., zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji. Z projektu architektoniczno-budowlanego (k.190-203 akt organu pierwszej instancji) wynika jednak, że roboty budowlane polegać miały na wykonaniu nowego budynku o innych wymiarach i konstrukcji niż istniejący obiekt drewniany, nazwany budynkiem gospodarczym. Należy zwrócić uwagę, że ustawa – Prawo budowlane, zarówno obecnie, jak i w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie posługuje się pojęciem modernizacji budynku. W myśl przepisu art. 28 ustawy pozwolenie na budowę dotyczy robót budowlanych. Zgodnie z przepisem art. 3 pkt 7 ustawy, w brzmieniu z daty decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), roboty budowlane to: budowa, montaż, remont lub rozbiórka obiektu budowlanego. Użyte w decyzji i projekcie określenie "modernizacja" musi być zatem odniesione do jednego z rodzajów robót wskazanych w ustawie. W dacie decyzji o pozwoleniu na budowę przepis art. 3 pkt 6 zaliczał do budowy nie tylko roboty budowlane polegające na wykonywaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu, ale także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego. Natomiast remont stanowiły roboty budowlane, wykonywane w istniejącym obiekcie, polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego (art. 3 pkt 8). Modernizacja, w zależności od rodzaju i zakresu planowanych prac, była więc budową w rozumieniu wyżej podanym albo remontem. Nie ulega wątpliwości, że rodzaj i zakres robót budowlanych wskazanych w projekcie, stanowiącym załącznik do decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, nie pozwala na uznanie ich ani za remont, ani rozbudowę, odbudowę, przebudowę lub nadbudowę istniejącego obiektu budowlanego. Ponownie należy bowiem podkreślić, że zgodnie z projektem powstać miał całkiem nowy obiekt, nie tylko o innych wymiarach (8,50 m x 4,93 m w rzucie parteru, zamiast dotychczasowych 6,10 m x 3,56 m), lecz także z innych materiałów i o innej konstrukcji. W projekcie przewidziane zostało wykonanie fundamentów, których dotychczasowy obiekt drewniany nie posiadał. Z decyzji organu drugiej instancji, utrzymującej w mocy decyzję udzielającą pozwolenia na budowę wynika ponadto, że pozwolenie dotyczyło obiektu usytuowanego w odległości 3 m od granicy z działką stanowiącą własność uczestników A. i M. W. Organ drugiej instancji wyraźnie wskazał, że budynek objęty pozwoleniem na budowę zaprojektowany został w odległości 3 m od granicy z działką sąsiednią. Inwestor miał zatem prawo realizować obiekt wskazany w projekcie jedynie w odległości 3 m od granicy z działką sąsiednią. Zważywszy, że projekt nie przewidywał zachowania elementów starego drewnianego obiektu (nie przewidywał jego rozbudowy, tylko wybudowanie innego obiektu), usytuowanie nowego obiektu w odległości 3 m od granicy było technicznie możliwe. Z ustaleń organów i akt sprawy wynika, że inwestor zrealizował w istocie nowy obiekt, a stary rozebrał. Podkreślił to także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 lipca 2007 r. Obiekt ten usytuowany został jednak w odległości 0,6 -1 m od granicy, a więc niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę. Dodać należy, że stwierdzone w postępowaniu karnym sfałszowanie dokumentacji projektowej przez wskazanie na mapie dla celów projektowych, że odległość istniejącego budynku drewnianego, którego dotyczył projekt nazwany "modernizacją" wynosi 3 m, podczas gdy w rzeczywistości odległość ta wynosiła zaledwie od 0,6 m do 1 m, nie uzasadnia przyjęcia, że inwestor wykonywał roboty budowlane zgodnie z pozwoleniem na budowę. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której dokument sporządzony w wyniku przestępstwa uprawnia do realizacji obiektu budowlanego z naruszeniem bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa. Błędne jest więc stanowisko organu drugiej instancji, iż budynek został wykonany zgodnie z pozwoleniem na budowę, a tym samym nie narusza prawa. W niniejszej sprawie brak było zatem podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego oraz orzekania nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych przy budowie powyższego budynku na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przepis ten stanowi, iż przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (tj. postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych), właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu w dniu 12 października 2006 r. oględzin obiektu wybudowanego na działce nr 76/4 przy ul. W. w Z., postanowieniem z dnia 16 października 2006 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową tego obiektu ze względu na istotne odstępstwo od warunków określonych w przepisach. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy lub 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Organ pierwszej instancji ustalił prawidłowo, że nie ma możliwości doprowadzenia powyższego obiektu do stanu zgodnego z powołanym § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż chcąc zachować odległość określoną w tym przepisie, to jest 3 m od granicy działki, należałoby dokonać rozbiórki dłuższej ściany budynku wraz z częścią ścian poprzecznych, stropem betonowym, więźbą dachową i podestem klatki schodowej. Organ wskazał, iż pozostała część budynku nie spełniałaby żadnej funkcji, a bieg klatki schodowej po rozbiórce pomniejszony o długość podestu nie mógłby stanowić komunikacji pionowej. Nadto, jak wskazał organ pierwszej instancji, naruszone elementy konstrukcyjne uniemożliwiłyby zachowanie stateczności budynku. Wobec stwierdzenia, iż budynek gospodarczy na działce nr ewid. 76/4 przy ul. W. 1 w Z. zrealizowany został z uchybieniem warunkom określonym w pozwoleniu na budowę, wydanie decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji o nakazie rozbiórki oraz nakazanie zaniechania robót budowlanych, stanowi naruszenie powołanego art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 ustawy w związku z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zaskarżona decyzja, wydana przez organ odwoławczy pomimo braku podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, narusza również przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazane naruszenie przepisów prawa uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. u. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając sprawę ponownie organ drugiej instancji przeprowadzi postępowanie w sprawie z uwzględnieniem oceny prawnej dokonanej przez Sąd oraz z zachowaniem wymogów określonych w przepisach art. 7, 77 § 1, 80, 136 i 138 k.p.a. Decyzja powinna zostać sporządzona w zgodzie z wymaganiami wynikającymi z przepisu art. 107 § 1, 2 i 3 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych zgoda na odstępstwo od warunków określonych w przepisie § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (art. 9 ust. 1 ustawy), udzielona być może tylko przed wykonaniem robót budowlanych i przed udzieleniem pozwolenia na budowę. W myśl bowiem przepisu art. 9 ust. 3 ustawy, wniosek do ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo, właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że organ architektoniczno-budowlany może rozważać wyrażenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych tylko wówczas, gdy roboty budowlane, objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę, nie zostały wykonane. Wykonanie robót budowlanych powoduje bowiem bezprzedmiotowość orzekania w sprawie pozwolenia na budowę. Podnoszona przez organ drugiej instancji okoliczność udzielenia Prezydentowi Miasta upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych nie mogła zatem uzasadniać uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i nakazania zaniechania robót budowlanych, skoro odstępstwo od warunków technicznych, określonych w powołanych przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury już nastąpiło. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.