II SA/Lu 270/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na uchwałę Rady Miasta Biłgoraj z dnia 27 czerwca 2019 r. nr IX/85/2019 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraj – etap II I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 11 w części dotyczącej terenu oznaczonego symbolem A.MW/U 20 oraz w zakresie załącznika nr 1 B do uchwały w części obejmującej wspomniany obszar; II. zasądza od Rady Miasta Biłgoraj na rzecz skarżącej M. P. kwotę 300 ( trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 10 marca 2022 r. M. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę nr IX/85/2019 Rady Miasta Biłgoraj z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraj – etap II (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z dnia 20 lipca 2019 r. pod poz. 4555), w części dotyczącej ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem A.MW/U20. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ) poprzez podjęcie jej bez uprzedniej uchwały o zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraj. Ponadto skarżąca wytknęła naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 19 i art. 17 ustawy, nie wskazując jednak, na czym naruszenie tych norm miałoby polegać. W oparciu o podniesione zarzuty wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że zgodnie z postanowieniami wspomnianej uchwały, działka nr ewid. [...] znalazła się w obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami, oznaczonym symbolem A.MW/U/20, co jest niezgodna z kierunkiem zagospodarowania przestrzennego przyjętym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraj, zatwierdzonym uchwalą nr LIV/247/98 Rady Miasta Biłgoraj z dnia 26 maja 1998 r. oraz zmienionym uchwałami: nr XV1I/106/03 z dnia 26 listopada 2003 r. i nr LIX/490/10 z dnia 30 lipca 2010 r. Zgodnie z postanowieniami studium, teren działki nr ewid. [...] oznaczony został symbolem C - centrum usług o ustaleniach szczegółowych. Odnośnie tego terenu w pkt. 2.8 studium sformułowano następujące wskazanie: "Należy zachować charakter przestrzenny (architektoniczny) zabudowy i zagospodarowania terenu tj. ogródków, ogrodzeń, zadrzewienia - ulicy [...] i w obszarze segmentu dopuszcza się następujące inwestycje kubaturowe: a) adaptację obiektów usługowych ,,centrum" - "C", bez prawa wychodzenia poza wyznaczone granice i podnoszenia ogólnej intensyfikacji zabudowy." Obecnie w obrębie powyższego terenu istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W ocenie skarżącej, ustalenie takiego przeznaczenia jest niesprawiedliwe społecznie i narusza prawa właścicieli sąsiednich budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Ponadto, skoro w studium teren działki n. ewid. [...] nie jest przeznaczony pod zabudowę budownictwem mieszkaniowym wielorodzinnym, to brak jest uzasadnienia dla innego kształtowania ładu przestrzennego na tej działce jak dotychczasowa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium powinno nastąpić albo w formie odrębnej uchwały, albo w uchwale podjętej w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z tych sytuacji. Zaskarżonej uchwały nie poprzedziła bowiem uchwała o zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Miasta Biłgoraj wniósł o jej oddalenie w całości. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że Burmistrz Miasta Biłgoraj przedstawił Radzie Miasta projekt planu miejscowego z zachowaniem procedury planistycznej określonej w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt uchwały zawierał część tekstową i graficzną, i był zgodny z zapisami studium. Następnie Rada Miasta Biłgoraj uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraj II etap po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraj, uchwalonego uchwała nr LIW247/98 Rady Miasta Biłgoraj z dnia 26 maja 1998 r., zmienioną uchwałą nr XVII/106/03 z dnia 26 listopada 2003 r. oraz uchwałą nr LIX/490/10 z dnia 30 lipca 2010 r. Okoliczność ta została wyrażona w § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do zarzutu skarżącej kwestionującego zgodność zaskarżonej uchwały w przedmiocie planu miejscowego ze studium, pełnomocnik Miasta Biłgoraj wyjaśnił, że zgodnie z częścią III pkt 3.6 studium, wszystkie tereny pozostałe, nadające się pod zabudowę, przeznacza się pod perspektywiczny rozwój struktur mieszkaniowych - jedno i wielorodzinnych. Działki skarżącej położone są w obszarze planu miejscowego oznaczonego symbolem A.2.MN/U 02, o przeznaczeniu podstawowym - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Z kolei teren, którego dotyczy skarga, oznaczony na rysunku planu symbolem A.MW/U 20, stanowi teren zabudowy z przeznaczeniem podstawowym - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Na rysunku studium przedmiotowy teren przeznaczony jest natomiast pod budownictwo mieszkaniowe. Organ podkreślił, że Wojewoda Lubelski, dokonując kontroli uchwały w sprawie planu miejscowego jako organ nadzoru, uznał, że przyjęty przedmiotową uchwałą plan wyznacza tereny o symbolach: A.MW 18 i A.2U 03 niezgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraj i w tej części zaskarżył przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 10 marca 2020 r. ( II SA/Lu 687/19 ) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 8 ust. 1 w brzmieniu: "A.MW 18", § 16 ust. 1 w brzmieniu: "A.2U 03" oraz teren oznaczony symbolem A. MW 18 na załączniku nr 1A i teren oznaczony symbolem A.2U 03 na załączniku nr 1C do uchwały. Wyrok ten jest prawomocny od 23 czerwca 2020 r. Poza zaskarżoną częścią uchwały Wojewoda, w pozostałym jej zakresie, nie doszukał się jej niezgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Trafnie oczywiście uważa skarżąca, że konieczność przestrzegania zgodności treści ustaleń zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest jedną z podstawowych zasad ich sporządzania. Prawda jest, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest odmiennym aktem od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tworzonym na podstawie innej procedury. Jednakże właśnie studium zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ) sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Jest zatem aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m. in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Ponieważ w studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia pełni przez to funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych. I chociaż nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny z mocy art. 9 ust. 4 ustawy bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazuje na to również 15 ust.1 ustawy stosownie do którego wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Konsekwencją wspomnianego obowiązku jest art. 20 ust. 1 ustawy według którego rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W orzecznictwie podkreśla się jednak również, że to rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie ( szczegółowości ) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreśla się, że studium powinno być z założenia aktem elastycznym, pozwalającym na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. W każdym jednak przypadku zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium i zależnie od okoliczności faktycznych danej sprawy może być silniejszy lub słabszy. W każdym jednak przypadku studium określa nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego. Skoro bowiem stosownie do z art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów, to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium do takiej zmiany gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane. Inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza wówczas, gdy to "inne przeznaczenie terenu" w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Z treści części graficznej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraj, zatwierdzonym uchwalą nr LIV/247/98 Rady Miasta Biłgoraj z dnia 26 maja 1998 r. oraz zmienionym uchwałami: nr XV1I/106/03 z dnia 26 listopada 2003 r. i nr LIX/490/10 z dnia 30 lipca 2010 r. wynika, że teren działki nr [...] położony pomiędzy ulicami [...], [...] i [...] oznaczony został symbolem C – Usługi - Centrum usług. W części 3 Struktura terenu- kierunki rozwoju w pkt.3.6 stwierdzono natomiast, co akcentował organ, że w zasadzie wszystkie tereny pozostałe nadające się pod zabudowę ( tj. poza terenami otwartymi, większymi terenami usług i przemysłu a także komunikacji i infrastruktury technicznej ) przeznacza się pod perspektywiczny rozwój struktur mieszkaniowych – jedno – i wielorodzinnych. Tyle tylko, że ich rozmieszczenie ma wskazywać rysunek studium. Wprowadzono cztery typy funkcji dominującej zabudowy mieszkaniowej mieszanej ( U) zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ( MW), zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ( MN) i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej niskiej intensywności (MR), których rozmieszczenie ujawniono właśnie na rysunku studium. Zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej nie przewidziano jednak na terenie oznaczonym symbolem C. Jeśli zatem rada zdecydowała się w uchwalonym przez siebie studium się przeznaczyć obszar objęty następnie zaskarżonym planem pod tereny usług, bez wprowadzenia zabudowy wielorodzinnej, to takie samo powinno być przeznaczenie tych terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w tym przypadku związanie organu ustaleniami studium było silne skoro wprost rysunek studium przewidział tereny dla tego rodzaju zabudowy. Dlatego też bez znaczenia dla oceny mocy niniejszego związania pozostaje, poruszona w odpowiedzi na skargę kwestia powstania w okresie przed uchwaleniem planu na obszarze przewidzianym pod Usługi Centrum zabudowy wielorodzinnej. Okoliczność ta może wskazywać natomiast na konieczność zmiany zapisów studium, co jednakże w żadnej mierze nie przekłada się na ocenę stopnia związania ustaleniami studium. Warto zauważyć, że w części I.pkt.2.4 tekstu studium wskazano właśnie zabudowanie od południa od ulicy [...] blokami wielorodzinnymi kwartału pomiędzy ulicami [...] i [...] w którym znajduje się ul. [...] jako obszary problemowe. Stopień szczegółowości studium spowodował daleko idące ograniczenia organu przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania terenu. W rzeczywistości Rada w zaskarżonym planie w gruncie rzeczy rozstrzygnęła o zupełnie odmiennym przeznaczeniu terenu w stosunku do przyjętego w studium czym naruszyła zasadę obowiązkowej zgodności planu ze studium. Rację ma organ, że plan miejscowy nie musi być wierną kopią studium - może rozwijać i uszczegóławiać rozwiązania przyjęte w studium, lecz jednocześnie nie ulega wątpliwości, że nie może wprowadzać rozwiązań, które wprost stoją w sprzeczności z ustaleniami wynikającymi ze studium – zarówno jego części tekstowej, jak i graficznej. Sposób zagospodarowania przewidziany w zaskarżonej uchwale jest ewidentnie sprzeczny z ustaleniami studium i nie chodzi tu o zmiany polegające na uszczegółowieniu postanowień studium. Konsekwencją powyższego naruszenia zasad uchwalania planu, tj. ustalenia dla działki nr 83 przeznaczenia sprzecznego z wymogami obszaru C, jest naruszenie przyznanego Radzie Gminy władztwa planistycznego polegającego na nieuprawnionym jego przeznaczeniu, do czego brak było podstaw. Wbrew przekonaniu organu bez znaczenia dla tej ceny jest okoliczność, że rada gminy stwierdziła w uchwale zgodność projektu planu ze studium. W żadnym razie nie wyłącza to obowiązku sądu administracyjnego przeprowadzenia kontroli, czy plan miejscowy rzeczywiście jest zgodny z ustaleniami studium (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r. II OSK 381/17 opubl. w CBOSA), podobnie i wówczas, kiedy rada gminy w odrębnej uchwale potwierdzi aktualność obowiązującego studium, jak miało to miejsce w tej sprawie. Zgodnie z przepisem art. 28 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z powyższego wynika, ze naruszenie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (tak NSA w wyroku z dnia 26 czerwca 2019r.II OSK 1649/18 opubl. w CBOSA ). Taki właśnie skutek ma ustalenie w uchwale przeznaczenie dla danego terenu innego, niż było przewidziane w studium. Oznacza to, iż taki plan miejscowy w zakresie w jakim jego ustalenia odbiegają od ustaleń studium narusza obowiązujący porządek prawny, a w szczególności, jak już wspomniano, narusza art. 9 ust. 4 ustawy i stanowi naruszenie zasad tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w myśl regulacji art. 28 ust. 1 ustawy powoduje sprzeczność z prawem planu w zakresie niezgodności ze studium. Zdaniem sądu skarżąca wnosząc skargę wykazała się również odpowiednią legitymacją na podstawie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ) stosownie do którego, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zresztą, jak się wydaje, nie ma co to tego również sporu z organem, który w odpowiedzi na skargę co do legitymacji skarżącej nie zgłosił żadnych zastrzeżeń. W orzecznictwie wielokrotnie już zwracano uwagę, że prawo do zaskarżania uchwał na podstawie wspomnianego przepisu przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Z reguły dotyczy to nieruchomości położonych na obszarze którego dotyczy uchwalenie lub zmiana już istniejącego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie naruszenie interesu prawnego ich właścicieli jest łatwo dostrzegalne. W wyroku z dnia 9 czerwca 2021r. ( II OSK 3252/20 i podane tam orzeczenia opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednak, że do naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości może dojść także w sytuacji, gdy nieruchomość położona jest wprawdzie poza obszarem objętym planem miejscowym, czy też jego zmianą, ale w sąsiedztwie tego obszaru. Jak wyjaśnił Sąd wiele zależy od tego, w jakim stopniu ustalenia planu wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości. Naruszeniem interesu prawnego może być takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działkami stanowiącymi własność wnoszących skargę, które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności. Sąd zaznaczył, że wpływ planu miejscowego na zakres wykonywania prawa własności nieruchomości położonych poza obszarem planu miejscowego wynika z art.144 Kodeksu cywilnego. Skoro bowiem właściciel nieruchomości objętej planem miejscowym będzie mógł z tej nieruchomości korzystać w sposób określony w planie miejscowym, to właściciele sąsiednich nieruchomości, w tym znajdujących się poza obszarem planu miejscowego, będą musieli więcej znosić. O ile nieruchomości leżą w bezpośrednim sąsiedztwie, a nadto ustalenia planu otwierają szerokie możliwości przed właścicielem jednej z nich w zakresie wykonywania prawa własności, to z reguły ustalenia planu dla jednej nieruchomości naruszać będą interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości. Kryteria przeciętnej miary, o której mowa w przepisie art. 144 kc , mogą być ustalane przy uwzględnieniu norm o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wynikające z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym ustalenia planu miejscowego mają oczywisty wpływ na stosunki sąsiedzkie. W wyroku z dnia 23 marca 2021r. ( II OSK 472/21 i podane tam orzecznictwo opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł natomiast, że przeznaczenie określonego terenu pod zabudowę wielorodzinną wpływa na sposób korzystania z prawa własności działek bezpośrednio sąsiadujących z tym obszarem, a wiąże się to chociażby ze znoszeniem uciążliwości czy ograniczeń w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i to niezależnie od tego czy uciążliwości te będą się mieściły w granicach norm. Bezpośrednie sąsiedztwo terenu przeznaczonego pod zabudowę wielorodzinną ma realny wpływ na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości sąsiednich. Skoro skarżona uchwała daje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości wnoszących skargę w trybie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym możliwość szerszego wykonywania swojego prawa własności, to ma to wpływ na zakres wykonywania prawa własności przez skarżących, gdyż tym samym muszą oni więcej znosić. Według skargi i odpowiedzi na skargę skarżąca jest właścicielem nieruchomości zabudowanej budynkiem jednorodzinny i znajdującej się na obszarze A.2. MN/U 02 zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, położonej bezpośrednio przy działce nr [...] przeznaczonej w planie pod zabudowę wielorodzinną A.MW/U 20, co przekonuje o wykazaniu przez nią naruszenia interesu prawnego ustaleniami zaskarżonej uchwały. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2022r. poz. 329 ) należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu opisanego symbolem A.MW/U20 wraz z częścią załącznika 1b do uchwały. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 §1 wspomnianej uchwały. Obejmują one wpis od skargi w kwocie 300 zł.