II SA/Lu 274/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Stażysta Paulina Gąsławska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. I. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. UZASDADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. I. przeprowadzenie rozbiórki tarasu wraz z pomieszczeniem gospodarczym przy ul. K. 30 w L. wraz z uporządkowaniem terenu po rozbiórce. Upomnieniem z dnia 30 września 2009 r., wezwano K. i J. małżonków I. do wykonania obowiązków wynikających z przywołanej wyżej decyzji, informując o zagrożeniu wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Następnie w dniu 19 listopada 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił dwa tytuły wykonawcze w stosunku do K. I. i J. I., wraz z klauzulą o skierowaniu do przymusowego wykonania określonego w nim obowiązku o charakterze niepieniężnym, poprzez zastosowanie grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego. Wystawiony tytuły wykonawczy, zawierający pouczenie o prawie zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, doręczono zobowiązanym w dniu 23 listopada 2009 r. Zarzuty takie w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych wnieśli K. I. i J. I. K. I. podniosła zarzut polegający na błędnym wskazaniu jej jako osoby zobowiązanej do wykonania przedmiotowej rozbiórki, podnosząc iż przedmiotowa nieruchomość jest własnością męża. Natomiast J. I. wystawionemu tytułowi egzekucyjnemu zarzucił niewykonalność obowiązku, niedopuszczalność zastosowania środka egzekucyjnego oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. W uzasadnieniu zarzutów podniósł, że obowiązek rozbiórki tarasu egzekwowany jest dopiero po 9 latach od wydania decyzji, a między czasie wyszły na jaw nowe fakty które przeczą temu obowiązkowi. Taras ten nie jest pomieszczeniem gospodarczym, budynek taki został rozebrany i dopiero powstał taras. Nadto organy zaniechały możliwości legalizacji tarasu a nadto jego wyburzenie spowodowałoby szkody w mieniu, gdyż taras stanowi zabezpieczenie przed zalaniem domu. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone w stosunku do K. I. podnosząc, iż jedynym właścicielem nieruchomości przy ul. K. 30 w L. jest J. I. W stosunku zaś do zarzutów J. I. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] uznał je za bezzasadne. Organ wyjaśnił, że w sprawie nie zachodzi podnoszona niewykonalność obowiązku, a argument, że taras stanowi zabezpieczenie przed zalaniem domu nie jest żadna przeszkodą w wykonaniu obowiązku. Funkcję ochronną powinna bowiem pełnić prawidłowo wykonana izolacja oraz odwodnienie budynku. Nadto organ wskazał, iż w sprawie niniejszej nie zastosowano dotychczas żadnego środka egzekucyjnego, co oznacza, iż organ nie może się ustosunkować do pozostałych zarzutów. W złożonym na powyższe postanowienie zażaleniu J. I. podniósł, że wystawiony w sprawie tytuł wykonawczy jest wadliwy, gdyż nie wynika z niego kto ten tytuł podpisał, iż kto go skierował do egzekucji. Z przekazanego dokumenty wynika jedynie, że na oryginale znajdują się "właściwe podpisy" natomiast nie wiadomo czyje są to odpisy. Podniósł także, iż skoro postępowanie w stosunku do K. I. zostało umorzone to organ winien powtórzyć wszystkie czynności egzekucyjne, a to z tego powodu, iż w sprawie wystawiono jedno upomnienie kierowane do K. i J. małżonków I. Skoro K. I. nie była osoba zobowiązaną to całe upomnienie jest wadliwe. Ponadto strona wskazała, iż organ pominął okoliczność zniesienia współwłasności działki przy ul. K. 30 w L. i wydzielenie 3 działek. Pominięcie tego faktu i brak wskazania w tytule na której z działek położony jest taras czyni obowiązek niewykonalnym. Bezpodstawnie zastosowano również wobec niego dwóch środków egzekucyjnych grzywny w calu przymuszenia i wykonania zastępczego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji uznając, iż nie narusza ono prawa. Organ ten wskazał, iż wszczęcie postępowania egzekucyjnego związane jest z zakończeniem postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydana została decyzja w sentencji której znajduje się nakaz rozbiórki tarasu wraz z pomieszczeniem gospodarczym przy ul. K. 30. W związku z niewykonaniem tego obowiązku organ przystąpił do egzekucji doręczając zobowiązanemu upomnienie oraz tytuł wykonawczy, którego doręczenie wszczęło postępowanie egzekucyjne. Odnosząc się do zarzutów zażalenie organ odwoławczy wskazał, iż stwierdzenie w tytule wykonawczym "na oryginale właściwe podpisy" nie powoduje nieważności prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Również wskazane przez organ środki egzekucyjne stanowią tylko określenie środków jakie będą zastosowane w przypadku braku dobrowolności wykonania obowiązku. Bezspornym również jest - zdaniem organu - iż upomnienie zostało doręczone stronie, a jego odbiór pokwitowała K. I. W sprawie nie zachodzi również niewykonalność obowiązku, gdyż za taką można uznać jedynie trwałe niezależne od zobowiązanego przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Przesłanka powodująca uznanie decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności w jej wyegzekwowaniu, polegające na niezadowoleniu adresatów decyzji zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. W skardze do Sądu J. I. powtórzył zarzuty zażalenia dotyczące wadliwego wystawienia tytułu wykonawczego, który nie stanowi odpisu bowiem na jego podstawie nie sposób stwierdzić kto tytuł podpisał i czy jest to osoba do tego upoważniona. Nie można również ustalić kto skierował tytuł do egzekucji. Również wystawione upomnienie było wadliwe gdyż zostało skierowane do niego i jego małżonki, która nie jest zobowiązana do wykonania obowiązku rozbiórki tarasu. Brak wskazania w tytule na której z działek położony jest taras również stanowi o wadliwości postępowania egzekucyjnego. Zdaniem skarżącego organ bezpodstawnie określił w tytule wykonawczym zastosowanie dwóch środków egzekucyjnych. W oparciu o powyższe J. I. wniósł o uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania egzekucyjnego ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, iż zarzuty skargi są bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokonujący, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontroli zaskarżonego postanowienia w aspekcie jego zgodności z prawem uznał, że nie narusza ono przepisów w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. o uznaniu zarzutów J. I. dotyczących tytułu wykonawczego z dnia 19 listopada 2009 r. nr [...] za nieuzasadnione. Podstawę prawną działania rozstrzygających w sprawie organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.) - zwanej w dalszej części uzasadnienia "ustawą". W związku z tym rozpocząć należy od wskazania, iż celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku tj. spowodowanie, aby zobowiązany zachował się w sposób zgodny z treścią nałożonego na niego obowiązku co wynika wprost z art. 1 ustawy. Obowiązek ten wynika z kolei z tytułu wykonawczego. W świetle przepisu art. 2 § 1 pkt 10 ustawy, egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym, pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Egzekucję administracyjną stosuje się do tak określonych obowiązków, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 § 1 ustawy). Orzeczony w toku postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego wobec J. I. obowiązek rozbiórki tarasu wraz z pomieszczeniem gospodarczym pod tarasem dobudowanego do budynku mieszkalnego na działce przy ul. K. 30 w L. jest obowiązkiem o charakterze niepieniężnym w rozumieniu ustawy, podlegającym egzekucji administracyjnej. Podkreślenia wymaga, iż Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie kontrolując zgodność z prawem decyzji organów wydanych w przedmiocie nakazu rozbiórki przedmiotowego tarasu, nie stwierdził naruszenia prawa przez organy administracji publicznej, a skargę J. I. na decyzję organu odwoławczego utrzymującą decyzję organu pierwszej instancji w tej sprawie oddalił wyrokiem z dnia 26 czerwca 2001 r. o sygn. akt II SA/Lu 385/00. Wyrok ten jest prawomocny. Zatem bezsporne w sprawie jest, iż w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja nakładająca na skarżącego obowiązek rozbiórki tarasu wraz z urządzonym pod tarasem pomieszczeniem gospodarczym. W postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązku o charakterze niepieniężnym ustawa do realizacji tego obowiązku przewiduje następujące środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokalu i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12b ustawy). Natomiast uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z powołanych decyzji, czyli wierzycielem, jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (art. 5 § 1 pkt 1 ustawy), który z mocy przepisu art. 20 § 1 pkt 2 ustawy jest jednocześnie organem egzekucyjnym. Egzekucja administracyjna może być wszczęta jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (art. 15 § 1 ustawy). Celem instytucji upomnienia jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystosował na podstawie tego przepisu upomnienie, doręczone skarżącemu w dniu 5 października 2009 r. Skarżący nie wykonał jednak dobrowolnie obowiązku (protokół kontroli nieruchomości z dnia 23 września 2009 r.), czego również sam nie kwestionuje. W tej sytuacji istniały podstawy do wszczęcia w stosunku do skarżącego egzekucji. W przypadku, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym wszczęcie egzekucji następuje, stosownie do przepisu art. 26 § 4 ustawy z urzędu, na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez organ egzekucyjny. Konieczne elementy tytułu wskazuje art. 27 ustawy. W rozpoznawanej sprawie PINB wystawił w dniu 19 listopada 2009 r. tytuł wykonawczy, który doręczony został zobowiązanemu w dniu 23 listopada 2009 r. Podmiotowi zobowiązanemu po otrzymaniu tytułu wykonawczego przysługuje w postępowaniu egzekucyjnym środek obrony w postaci zarzutu (art. 33 ustawy). Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym stanowi swoisty środek zaskarżenia dający stronie prawo ochrony jej interesów (R.Hauser i Z.Leoński: "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz.", Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004 r. s. 110). W myśl przepisu art. 33 ustawy podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Jest to wyliczenie taksatywne. Inne przyczyny nie mogą stanowić podstawy zarzutu. W rozpatrywanej sprawie zobowiązany w piśmie złożonym 2 grudnia 2009 r. podniósł zarzut: niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 pkt 5), niedopuszczalność zastosowanego środka egzekucyjnego (art. 33 pkt 6) i zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 pkt 8 ustawy). Biorąc powyższe pod uwagę w ocenie Sądu słusznie orzekające w sprawie organy uznały, iż żaden z podniesionych zarzutów nie jest zasadny. I tak odnośnie pierwszego zarzutu podnieść należy, iż niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją trwałe, niezależne od zobowiązanego przyczyny, o charakterze prawnym lub faktycznym, uniemożliwiające jego wykonanie. Jako przykłady, w których można zasadnie powoływać się na niewykonalność obowiązku, w orzecznictwie powołuje się sytuacje, kiedy obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia lokalu zastępczego (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2006 r., II OSK 509/05 - niepubl.). W przedmiotowej sprawie tego typu lub podobna sytuacja nie zachodzi. W szczególności bezzasadne jest stanowisko zobowiązanego, iż o niewykonalności obowiązku stanowi pełnienie przez taras roli zabezpieczenia przed zalaniem budynku mieszkalnego wodami opadowymi. Przyjmując nawet, iż taras ten może pełnić funkcję zabezpieczając budynek przed zalaniem, to i tak należy wskazać, iż konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2008 r., II OSK 1365/07 - niepubl.). Również zarzut niedopuszczalności zastosowania środka egzekucyjnego nie jest usprawiedliwiony. Jak już bowiem wskazano powyżej w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązku o charakterze niepieniężnym ustawa do realizacji tego obowiązku przewiduje następujące środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokalu i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12b ustawy). Wskazane zatem w tytule wykonawczym środki egzekucyjne w postaci grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego mieszczą się w przywołanym katalogu przypisanym wykonaniu obowiązków o charakterze niepieniężnym. Odnosząc się natomiast do opartego na przepisie art. 33 pkt 8 ustawy zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego wskazać należy, że organ egzekucyjny jest uprawniony wyłącznie do stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie. Winien on też, stosownie do art. 7 § 2 ustawy, stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zastrzec jednak należy, iż egzekwując obowiązek rozbiórki płyty tarasu organ dysponuje tylko dwoma środkami egzekucyjnymi, a to grzywną w celu przymuszenia oraz wykonaniem zastępczym. Zauważyć trzeba, że przepisy omawianej ustawy nie określają, który z tych środków egzekucyjnych jest mniej uciążliwy dla zobowiązanego pozostawiając tę ocenę organom egzekucyjnym. Dokonując wyboru środka egzekucyjnego organy winny zatem mieć każdorazowo na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także uwzględnić jego celowość i uciążliwość dla zobowiązanego (por. wyrok NSA z 15 listopada 2006 r. II OSK 1354/05). W przedmiotowej sprawie rozważanie te mają jednak wyłącznie charakter teoretyczny gdyż bezspornym jest, iż w przedmiotowej sprawie organ egzekucyjny nie zastosował jeszcze żadnego środka egzekucyjnego. Nie wydał bowiem ani postanowienia o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia ani postanowienia nakazującego wykonanie zastępcze nałożonego na stronę obowiązku rozbiórki. Ubocznie należy podnieść, iż co do zasady egzekucja związana z przymusowym dochodzeniem obowiązków niepieniężnych jest uciążliwa dla zobowiązanego ale należy pamiętać, że celem nadrzędnym jest skuteczność realizacji wymagalnego obowiązku. W działaniu organu egzekucyjnego stosującego środki przymuszające zobowiązanego do określonego działania nie można się dopatrzyć naruszenia zasad praworządności. Uwzględniając powyższe jako słuszne należy ocenić stanowisko organów, uznające za bezzasadne podniesione przez skarżącego zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej. Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych dopiero w zażaleniu, a następnie skardze sądowej podnieść należy, iż również ich treść pozostaje bez wpływu na treść kontrolowanego rozstrzygnięcia. Pomijając kwestię, iż skarżący nie podniósł wcześniej zarzutu niespełnienia wymogów w art. 27 (art. 33 pkt 10 ustawy) to i tak jest on niezasadny. Odnośnie treści tytułu wykonawczego (rubryka 30 i 35) to zdaniem Sądu zasadnie organ odwoławczy uznał, iż zamieszczenie w tych miejscach treści "na oryginale właściwe podpisy" nie powoduje wadliwości tego tytułu wykonawczego. Zważyć bowiem należy, iż jak stanowi art. 26 § 5 pkt 1 ustawy wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, a nie jego oryginału, który znajduje się w aktach sprawy. Odpis natomiast to dokument zawierający dane z innego dokumentu, którego prawdziwość danych potwierdza instytucja wystawiająca odpis. Z tej przyczyny odpis tytułu wykonawczego doręczony skarżącemu nie narusza prawa. Również okoliczność umorzenia postępowania egzekucyjnego wobec K. I. nie stanowiła obowiązku ponownego skierowanie do skarżącego upomnienia. Zważyć należy, iż istotą upomnienia jest uprzedzenie zobowiązanego o zagrożeniu wszczęciem egzekucji administracyjnej. Skoro doręczone w sprawie upomnienie było skierowana zarówno do K. I. jak również do skarżącego to trudno przyjąć, iż skarżący nie został wezwany do wykonania obowiązku, a tym samym nie mógł zastosować się do upomnienia. Zwłaszcza, że niezwłocznie po otrzymaniu upomnienia skarżący zgłosił się do organu powołując się na przedmiotowe upomnienie. Wreszcie niezasadny jest zarzut nie wskazania w tytule wykonawczym na której z działek położony jest taras. Przede wszystkim z tej przyczyny, iż wzór tytułu wykonawczego właściwego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym nie przewiduje takiej konieczności. Wynika ta stąd, iż tytuł wykonawczy nie kształtuje na nowo sytuacji prawnej zobowiązanego lecz odwołuje się jedynie do treści podlegającej wykonaniu decyzji ostatecznej, która określa dokładnie przedmiot obowiązku. Pomijając powyższe w ocenie Sądu stan faktyczny sprawy nie stwarza żadnych trudności w identyfikacji ciążącego na skarżącym obowiązku. Bezspornym bowiem jest jaki taras winien skarżący rozebrać. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regułą prawa, tym samym nie dopatrzył się naruszenia przepisów w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.