II SA/Lu 274/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), WSA Ewa Ibrom, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Ł. K. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych oddala skargę. Rozkazem personalnym z dnia 5 stycznia 2017 r., [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r. poz. 1782 ze zm.; dalej: ustawa) w związku z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych (Dz. U. nr 120, poz. 1029 ze zm.; dalej: rozporządzenie), Komendant Policji utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia 30 listopada 2016 r., nr [...], o zawieszeniu w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy od dnia 2 grudnia 2016 roku do dnia 1 marca 2017 r. starszego sierżanta Ł. K. – referenta Zespołu Patrolowo-Interwencyjnego Ogniwa do spraw Prewencji Komisariatu Policji w B. (dalej: skarżący). W uzasadnieniu rozkazu organ drugiej instancji podniósł, że przesłanką jego wydania jest wszczęcie przeciwko skarżącemu w dniu 29 listopada 2016 r. postępowania dyscyplinarnego za przewinienia dyscyplinarne opisane w tym rozkazie, powodujące konieczność odsunięcia go od wykonywania czynności służbowych z uwagi na dobro służby. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy skarżącemu zawieszono od najbliższego terminu płatności 50% ostatnio należnego uposażenia. Komendant Wojewódzki Policji wskazał, charakter przewinienia dyscyplinarnego zarzuconego policjantowi negatywnie wpływa na odbiór społeczny Policji, jako formacji służącej społeczeństwu i przeznaczonej do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zdaniem organu, funkcjonariusz Policji, który używa przemocy słownej i słów powszechnie uznanych za wulgarne, które są odebrane, jako groźby karalne w stosunku do innych osób, traci zaufanie, jako funkcjonariusz publiczny, który nie przestrzega zasad poprawnego zachowania, narusza zasady współżycia społecznego, zasady praworządności oraz narusza społeczne zaufanie do Policji. W skardze na powyższy rozkaz personalny skarżący zarzucił organowi naruszenie: - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym zmierzających do ustalenia, czy rodzaj i charakter zarzucanych skarżącemu przewinień dyscyplinarnych wskazuje na lekceważący stosunek do służby, co uniemożliwia przez niego realizację zadań Policji, zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy, w sytuacji, gdy dotychczasowy przebieg jego służby, w tym angażowanie się w wykonywanie zadań służbowych, nie pozwalają na formułowanie takich twierdzeń, a ponadto pominięcie w wydanym rozkazie, że zarzuty dyscyplinarne stawiane skarżącemu pozostają w związku z działalnością jego żony, z którą pozostaje w separacji, a zatem nie może mieć on wpływu na podejmowane przez nią czynności, - art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego aktu, wskutek zawarcia w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnianie, w jaki sposób dobro służby przemawia za zawieszeniem skarżącego w czynnościach służbowych; - art. 39 ust. 2 ustawy, poprzez przyjęcie, że istnieją przesłanki do uznania, że zawieszenie skarżącego w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy jest celowe z uwagi na dobro służby. W oparciu o wskazane wyżej zarzuty skarżący wniósł o uchylenie orzeczeń organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżonym rozkazem personalnym Komendant Wojewódzki Policji orzekł o utrzymaniu w mocy rozkazu Komendanta Miejskiego Policji z dnia 30 listopada 2016 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych. Podstawę materialnoprawną orzeczeń organów obu instancji stanowił art. 39 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym policjanta można zawiesić w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, nieumyślne, ścigane z oskarżenia publicznego lub postępowania dyscyplinarnego, jeżeli jest to celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby – na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Wskazać należy, że decyzja o zawieszeniu policjanta w wykonywaniu obowiązków służbowych, o której mowa w tym przepisie, ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę sformułowania "można zawiesić". Uznaniowy charakter tego rozstrzygnięcia sprawia, że kontrola tego aktu, dokonywana przez sąd administracyjny, jest znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności. W świetle cytowanego art. 39 ust. 2 ustawy warunkiem zawieszenia funkcjonariusza jest wystąpienie dwóch przesłanek, to jest wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, nieumyślne, ścigane z oskarżenia publicznego bądź wszczęcie postępowania dyscyplinarnego oraz stwierdzenia celowości zawieszenia funkcjonariusza ze względu na dobro postępowania bądź dobro służby. W rozpoznawanej sprawi nie budzi wątpliwości Sądu, że zostały spełnione warunki zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, w myśl powołanego przepisu. Z akt sprawy wynika, że w dniu 28 października 2016 r. do Komendanta Miejskiego Policji w L. wpłynął raport Komendanta Komisariatu Policji w B. dotyczący uzyskanych informacji o tym, że żona skarżącego może dopuszczać się przestępstw polegających na oszustwach, a jej mąż - funkcjonariusz Policji tego komisariatu, może brać udział w tej działalności. W związku z tym, Komendant Miejski Policji w L. w dniu 16 listopada 2016 r. polecił przeprowadzić czynności wyjaśniające w tej sprawie, w trybie art. 134i ust. 4 ustawy. Organ ustalił, że w dniu [...] w L. zostało wszczęte śledztwo (sygn. akt [...]) w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa, o jakim mowa w art. 286 § 1 w zw. z art. 294 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. nr 88, poz. 553 ze zm.; dalej: k.k.), w sprawie wprowadzenia w błąd M. K. (zbieżność nazwisk) i T. J. przez żonę skarżącego, co do zamiaru realizacji umów ubezpieczenia połączonych z lokatą w instrumenty finansowe, zawartych z tymi osobami. W toku prowadzonego śledztwa żona skarżącego została zatrzymana w dniu 14 listopada 2016 r., a w dniu następnym prokurator przedstawił jej zarzuty. W dniu 15 listopada 2016 r. Sąd Rejonowy w L. zastosował wobec żony skarżącego środek zapobiegawczy w postaci tymczasowego aresztowania. W toku prowadzonych czynności wyjaśniających ustalono też, że w dniu 14 listopada 2016 r. zostało przyjęte zawiadomienie od R. K. dotyczące kierowanych wobec niej w dniu 13 listopada 2016 r. w miejscowości M. gróźb karalnych przez skarżącego. Przy tym, co istotne, z ustaleń organów wynika, że R. K. jest jedną z osób pokrzywdzonych w wyniku działalności żony skarżącego. Poza sporem jest, że w dniu 7 grudnia 2016 r. wszczęte zostało postępowanie przygotowawcze (sygn. akt [...]) w sprawie gróźb kierowanych przez skarżącego do wyżej wymienionej osoby – czynu określonego w art. 190 § 1 k.k. Bezsporne jest również, że do Komendanta Miejskiego nie wpłynął raport skarżącego informujący o wszczęciu postępowania karnego wobec jego małżonki, co stanowi naruszenie przepisu § 13 pkt 3 rozporządzenia, zgodnie z którym policjant jest obowiązany niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie 7 dni od zaistnienia zdarzenia, poinformować w pisemnym raporcie, drogą służbową przełożonego właściwego w sprawach osobowych o wszczęciu i zakończeniu postępowania karnego lub postępowania karnego skarbowego przeciwko niemu, małżonkowi lub dzieciom pozostającym na jego utrzymaniu. W tych okolicznościach postanowieniem z dnia 29 listopada 2016 r., nr [...], Komendant Miejski Policji w L. wszczął przeciwko skarżącemu postępowania dyscyplinarne, obwiniając go o to, że w dniu 13 listopada 2016 r. w miejscowości M., w czasie wolnym od służby, nie przestrzegał zasad poprawnego zachowania wypowiadając do R. K. wulgarne słowa (wymienione w treści tego postanowienia), mające charakter przemocy słownej, które zostały odebrane przez osobę, do której zostały skierowane, jako groźba karalna, czym naruszył zasady współżycia społecznego, zasady praworządności i społeczne zaufanie do Policji, a tym samym dopuścił się przewinienia dyscyplinarnego, polegającego na nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej, określonych w art. 132 ust. 1 ustawy w związku z § 2 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" (Dz. Urz. K.G.P. 2004 nr 1, poz. 3). Ponadto organ postawił skarżącemu zarzut, że w okresie od dnia 15 listopada 2016 r. do dnia 22 listopada 2016 r. nie dopełnił obowiązku służbowego, gdyż nie powiadomił tego organu pisemnym raportem o wszczęciu postępowania karnego przeciwko swojej żonie, a tym samym dopuścił się przewinienia dyscyplinarnego, polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej, w myśl art. 132 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy w związku z § 13 pkt 3 rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze, podkreślenia wymaga, że organy obu instancji prawidłowo oceniły, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki wydania rozkazu personalnego, o którym mowa w art. 39 ust. 2 ustawy. Sąd podziela stanowisko organów, że charakter przewinień dyscyplinarnych, zarzucanych skarżącemu, stanowił zagrożenie dla dobra służby, co zostało szczegółowo uzasadnione w rozstrzygnięciach tych organów. Niewątpliwie opisane wyżej delikty dyscyplinarne zarzucone skarżącemu negatywnie wpływają na odbiór społeczny Policji, jako formacji służącej społeczeństwu i przeznaczonej do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Trafnie oceniły bowiem organy, że funkcjonariusz Policji, który używa przemocy słownej i słów powszechnie uznanych za wulgarne, które są odebrane, jako groźby karalne w stosunku do innych osób, traci zaufanie, jako funkcjonariusz publiczny, który nie przestrzega zasad poprawnego zachowania, narusza zasady współżycia społecznego, zasady praworządności oraz narusza społeczne zaufanie do Policji. Tym bardziej, co jest niekwestionowane, że R. K., wobec której policjant miał kierować te groźby, jest jedną z osób pokrzywdzonych w wyniku działalności jego żony. Prawidłowo stwierdziły również organy obu instancji, że dla oceny charakteru przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego skarżącemu, w kontekście przesłanek wydania rozkazu personalnego, na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy, nie mogą być obojętne okoliczności zatrzymania żony skarżącego i zastosowania wobec niej przez Sąd Rejonowy w L. w dniu 15 listopada 2016 r. środka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania. Poza sporem jest przy tym, że przeciwko żonie skarżącego Prokuratura Okręgowa w L. prowadzi śledztwo (sygn. akt [...]), w toku którego zostały przedstawione jej zarzuty popełnienia czynów z art. 286 § 1 w związku z art. 294 § 1 k.k. Niezasadne są zatem zarzuty podniesione w skardze dotyczące ogólnikowości rozstrzygnięcia organów oraz nierozważenia istotnych okoliczności sprawy. Oczywiste jest bowiem, mając na uwadze opisane wyżej okoliczności, do których szeroko odniosły się organy obu instancji w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć, że trudno przypisać skarżącemu przymiot nieposzlakowanej opinii, który winien posiadać każdy policjant, zgodnie z art. 25 ustawy. Zdaniem Sądu, trafnie oceniły organy, że skarżący wykazał się ignorancją oraz lekceważącym stosunkiem do służby co w pełni uzasadniało czasowe, na maksymalny okres 3 miesięcy, odsunięcie go od pełnienia służby. Niewątpliwie popełnienie przez policjanta deliktów dyscyplinarnych stanowi sprzeniewierzenie się obowiązkom wynikającym z roty złożonego ślubowania (art. 27 ust. 1 ustawy) oraz godzi w prestiż i dobre imię instytucji, która z racji realizowanych zadań publicznych powinna cieszyć się szacunkiem i zaufaniem społecznym. Tym samym zasadnie oceniły organy, że zarzucane skarżącemu delikty dyscyplinarne świadczą o celowości zawieszenia go w obowiązkach służbowych, ze względu na dobro służby (art. 39 ust. 2 ustawy). Podnieść trzeba, że funkcjonariusz Policji winien mieć nieposzlakowaną opinię i cieszyć się zaufaniem społeczeństwa. Trzeba bowiem mieć na względzie, jak wskazały organy, że w demokratycznym państwie prawnym status funkcjonariusza Policji w nierozerwalny sposób łączy się z koniecznością bezwzględnego przestrzegania standardów praworządności. Oczywiste jest przy tym, że należyte wykonywanie zawodu policjanta wymaga nieskazitelnej postawy, również moralnej, albowiem funkcjonariusz Policji, z uwagi na wykonywane obowiązki, winien cieszyć się pełnym publicznym zaufaniem. W tym kontekście szczególnego znaczenia nabiera to, że – jak przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych – wśród służb mundurowych Policja wyróżnia się zakresem przydzielonych jej zadań, które mają charakter wieloaspektowy. Policja tworzy formację uzbrojoną służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych jej zadań należy m. in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców, współdziałanie z policjami innych państw oraz ich organizacjami międzynarodowymi, gromadzenie, przetwarzanie i przekazywanie informacji kryminalnych (art. 1 ust. 2 ustawy). Publiczny wymiar Policji powoduje, że w istotnym stopniu jej działania kształtują autorytet organów państwa i zaufanie do ich funkcjonariuszy. Stąd też wymagania w stosunku do funkcjonariuszy publicznych Policji i innych służb mundurowych muszą być tak wysokie, aby umacniały podstawy ich autorytetu (zob. przykładowo wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 653/13). W ocenie Sądu, charakter zarzucanych skarżącemu deliktów dyscyplinarnych, świadczy o tym, że nie daje on rękojmi należytego wykonywania zawodu policjanta, który winien cieszyć się publicznym zaufaniem i wymaga nieskazitelnej postawy, również moralnej. W tej sytuacji interes skarżącego musi ustąpić przed interesem społecznym. Należy mieć w szczególności na uwadze, że funkcjonariusz Policji używający w stosunku do innych osób, przemocy słownej i słów wulgarnych, które są odbierane jako groźby karalne, powinien liczyć się z konsekwencjami swoich zachowań, w tym z konsekwencjami służbowymi w postaci możliwości zawieszenia go w czynnościach służbowych. Trzeba mieć zarazem na względzie, że jak wynika z zeznań R. K., wiedziała ona o tym, że skarżący jest policjantem. Oczywiste jest zatem, na co wskazał organ, że w takiej sytuacji skarżący winien mieć pełną świadomość tego, że jego zachowanie, nawet poza służbą, może być postrzegane przez pryzmat reprezentowanej przez niego formacji, zwłaszcza, że wypowiadane przez skarżącego słowa postrzegane były przez wspomnianą osobę jako groźby karalne. Niezasadne są również pozostałe zarzuty strony skarżącej. Stwierdzić trzeba, że dla zastosowania art. 39 ust. 2 ustawy wystarczające jest ustalenie, że doszło do wszczęcia określonego w nim postępowania karnego lub dyscyplinarnego oraz że dobro służby wymaga podjęcia takiego kroku. Zaskarżona decyzja nie przesądza zaś w żadnym stopniu o winie skarżącego ani nie narusza zasady domniemania niewinności osoby, której postawiono zarzut w postępowaniu dyscyplinarnym. Przepis art. 39 ust. 2 ustawy jest w istocie przepisem ochronnym, a instytucja zawieszenia polega na tym, że pomimo ciążących na policjancie zarzutów nie dochodzi do jego zwolnienia przed definitywnym rozstrzygnięciem przez właściwe organy w odrębnym postępowaniu karnym lub dyscyplinarnym, czy rzeczywiście jest on winny popełnienia przestępstwa lub naruszenia dyscypliny. Należy wskazać, że wbrew zarzutom skarżącego, uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest wyczerpujące i spójne, a przyjęty przez organ tok rozumowania jest przekonywujący. Niewątpliwie opisane szeroko przez organ okoliczności sprawy świadczą o tym, że doszło do naruszenia dobra służby, co dało podstawę organowi do zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych. Z uwagi na charakter zarzucanych skarżącemu czynów, nie budzi wątpliwości Sądu, że pozostawanie przez skarżącego w separacji z żoną, nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że prawidłowo organ pierwszej instancji orzekł o nadaniu wydanemu rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności. Przepis art. 108 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W świetle przedstawionego wyżej stanu faktycznego sprawy, oczywiste jest, że w sprawie tej wystąpiła przesłanka "niezbędności" określona w powołanym przepisie. Trzeba bowiem mieć na względzie, na co wskazano już wyżej, że podejrzenie popełnienia przez policjanta deliktów dyscyplinarnych stanowi sprzeniewierzenie się obowiązkom wynikającym z roty złożonego ślubowania (art. 27 ust. 1 ustawy) oraz godzi w prestiż i dobre imię instytucji, która z racji realizowanych zadań publicznych powinna cieszyć się szacunkiem i zaufaniem społecznym. Dalsze zatem podejmowanie obowiązków zawodowych przez skarżącego w tej sytuacji byłoby sprzeczne z ważnym interesem społecznym, rozumianym jako konieczność wyłączenia możliwości pełnienia służby w Policji przez jej funkcjonariusza, co do którego istnieje podejrzenie popełnienia wspomnianych czynów - do czasu usunięcia wszelkich wątpliwości w tym zakresie. Niewątpliwie – jak wskazano wyżej – osoba taka powinna cieszyć się nieposzlakowaną opinią, co jest wyłączone w przypadku popełnienia przez nią wskazanych deliktów dyscyplinarnych. Niekwestionowane jest bowiem, że ważny interes społeczny wymaga, aby zadania nałożone na Policję były realizowane wyłącznie przez osoby dające rękojmię przestrzegania obowiązującego porządku prawnego. To z kolei uzasadnia odsunięcie od czasowego pełnienia służby osoby, na której ciążą zarzuty dotyczące zachowania mającego wpływ na wizerunek Policji w oczach społeczeństwa. Dlatego też organy, uznając, że skarżący nie daje czasowej rękojmi należytego wykonywania zawodu policjanta, zasadnie orzekły o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności rozkazowi personalnemu o zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych. Podkreślić przy tym trzeba, że stosownie do art. 124 ust. 2 ustawy, po zakończeniu postępowania dyscyplinarnego, będącego przyczyną zawieszenia w czynnościach służbowych, policjant otrzymuje zawieszoną część uposażenia oraz obligatoryjne podwyżki wprowadzone w okresie zawieszenia, jeżeli nie został ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby. Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie podnoszonych w skardze innych naruszeń przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik tej sprawy. Zdaniem Sądu, organy obu instancji nie uchybiły w szczególności zasadom ogólnym postępowania określonym w: art. 7 k.p.a. – zasadzie prawdy obiektywnej oraz zasadzie uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także art. 8 k.p.a. – zasadzie zaufania. Mając powyższe na uwadze, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) skargę oddalił.