II SA/Lu 277/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego budowy przydomowej oczyszczalni ścieków I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak [...]; II. zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. G. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., po rozpoznaniu odwołania B. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r., nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne dotyczące budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr ewid. [...]7/4 w miejscowości C. K. (omyłkowo wskazano: "K. C."), gmina S. – utrzymał w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 29 września 2010 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. wpłynęło pismo B. G. informujące, iż na działce nr ewid. [...]7/4 w miejscowości C. K., której jest współwłaścicielem, została wybudowana bez jego zgody przydomowa oczyszczalnia ścieków. W związku z tym pracownicy PINB w C. przeprowadzili w dniu 20 października 2010 r. czynności kontrolne, w wyniku których ustalili, że budowa tego obiektu była prowadzona przez Gminę S. w oparciu o zgłoszenie z dnia 10 września 2008 r., przyjęte bez sprzeciwu przez Starostę C. Organ pierwszej instancji stwierdził również, że przedmiotowa oczyszczalnia ścieków została wybudowana w odległości około 25,00 m od budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...]7/3 i [...]7/4, a według zgłoszenia odległość ta miała wynosić około 21,00 m. Studnia rozdzielcza, stanowiąca element przydomowej oczyszczalni ścieków, znajduje się w odległości około 13,35 m od słupa energetycznego na działce ewid. [...]3, a zgodnie z projektem winna znajdować się w odległości około 10,00 m od tego słupa. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na Gminę S. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni inwentaryzacji geodezyjnej wybudowanego obiektu. Dostarczona przez inwestora dokumentacja potwierdziła fakt odstąpienia od warunków wynikających ze zgłoszenia co do usytuowania obiektu. Opisaną na wstępie decyzją organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w niniejszej sprawie, wskazując, iż dokonane przez Gminę S. odstępstwa od warunków określonych w zgłoszeniu nie naruszają ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisów techniczno-budowlanych, lokalizacja obiektu nie powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia ani nie wywołuje uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości. Organ podkreślił, iż brak było podstaw do nałożenia na inwestora w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż decyzja organu pierwszej instancji prawa nie narusza. PINB w C. wyczerpująco ustalił stan faktyczny sprawy i prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Strony, stosownie do art. 9 i art. 10 k.p.a. miały zapewnione prawo czynnego brania udziału w postępowaniu oraz były należycie informowane o sprawie. Ponadto brak było podstaw do żądania od inwestora, na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, złożenia dokumentu potwierdzającego jego prawo do dysponowania działką nr ewid. [...]7/4 na cele budowlane. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wniósł B. G., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Decyzjom tym skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niezażądanie od inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością, co doprowadziło do naruszenia przysługującego skarżącemu prawa własności, a także naruszenie art. 4, art. 30 ust. 2, ust. 6 i ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez umorzenie postępowania w niniejszej sprawie, mimo niewykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skardze jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę z przyczyn w niej niepodniesionych, a które to przyczyny Sąd miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "p.p.s.a.". Podstawę materialnoprawną decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa". Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W myśl zaś art. 51 ust. 1 ustawy przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 1) albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (pkt 2). Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r., nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne dotyczące budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr ewid. [...]7/4 w miejscowości K. C., gmina S. Organy administracji obu instancji stwierdziły, iż jakkolwiek inwestor w trakcie realizacji robót budowlanych odstąpił od warunków dokonanego zgłoszenia, to brak było podstaw do nałożenia na inwestora – w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Stanowisko to jest co najmniej przedwczesne. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie wyjaśniły należycie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nie ustaliły stanu faktycznego w stopniu dostatecznym do jej rozstrzygnięcia, naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a organ odwoławczy również art. 136 k.p.a. W myśl bowiem art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. Przede wszystkim należy podkreślić, iż w aktach administracyjnych sprawy brak jest kopii dokonanego przez Gminę S. w dniu 10 września 2008 r. zgłoszenia przedmiotowych robót budowlanych wraz z załącznikami. W aktach tych znajduje się pismo Starosty C. z dnia 7 października 2008 r., nr [...], informujące, iż organ ten nie wnosi sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy przydomowych oczyszczalni ścieków na kilkudziesięciu działkach na terenie gminy, w tym na działce nr ewid. [...]7/4 w miejscowości C. K. oraz nieopisana w sposób prawidłowy mapa obejmująca prawdopodobnie teren tej działki. Na podstawie tych dokumentów nie można jednak ustalić precyzyjnie, jakie roboty budowlane były objęte zgłoszeniem. Zauważyć również należy, że, jak wynika ze wskazanego pisma, Starosta poinformował, iż nie wnosi sprzeciwu do zgłoszenia budowy przedmiotowego obiektu pod warunkiem, że inwestor przy prowadzeniu robót budowlanych zachowa warunki wynikające z uzgodnienia Starosty C. – opinii nr: 529/08 z dnia 13 sierpnia 2008 r., 517/08, 521/08, 525/08 z dnia 14 sierpnia 2008 r. i 587/08 z dnia 25 sierpnia 2008 r. w sprawie koordynacji usytuowania projektowanych oczyszczalni ścieków. Z pisma tego wynika również, że załącznikiem do niego był projekt budowlany przydomowych oczyszczalni ścieków. W aktach administracyjnych brak jest zarówno wskazanych uzgodnień, jak i opisanego projektu budowlanego. Wskazać także należy, iż treść protokołu kontroli budowy z dnia 20 października 2010 r. jest niezwykle lakoniczna i budzić może wątpliwości co do swej prawidłowości. Szkic sytuacyjny sporządzony przez pracowników organu jest nieczytelny, a treść zapisów protokołu pozostaje zaś w sprzeczności z uzasadnieniem decyzji organów obu instancji. W świetle zapisów tego protokołu nie stwierdzono odstępstw istotnych ani nieistotnych od "pozwolenia na budowę", gdyż budowa była prowadzona na podstawie dokonanego zgłoszenia (pkt 9 i 10). Tymczasem z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika, że przedmiotowa oczyszczalnia ścieków została usytuowana niezgodnie z treścią zgłoszenia. Organ pierwszej instancji wyjaśnił przy tym, iż wobec tego, ze w zgłoszeniu nie określono miar odległości od stałych elementów zagospodarowania terenu, pomiarów tych odległości dokonano na podstawie części graficznej projektu budowlanego przydomowych oczyszczalni ścieków (k. 52 akt adm.). Stanowisko to jest dowolne, albowiem, jak wskazano wyżej, w aktach administracyjnych brak jest projektu budowlanego przydomowych oczyszczalni ścieków. Uwadze organów administracji uszło przy tym, iż również złożona przez inwestora inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza przedmiotowego obiektu nie wskazuje miar odległości od stałych elementów zagospodarowania terenu. Organy administracji instancji, z naruszeniem powołanych przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a., nie ustaliły zatem stanu faktycznego sprawy w stopniu dostatecznym do jej rozstrzygnięcia. Tym samym naruszone zostały nie tylko powołane wyżej przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a., lecz również art. 107 § 3 k.p.a. zobowiązujący organ do wyczerpującego przedstawienia w uzasadnieniu decyzji wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych i prawnych. Wobec wskazanych wyżej uchybień Sąd przedwczesne było rozstrzyganie przez organy nadzoru budowlanego o legalności przedmiotowych robót budowlanych. Oznacza to, że organy administracji nie miały podstaw do orzekania w trybie powołanych przepisów art. 50 i 51 ustawy. Skoro w aktach administracyjnych brak jest kopii zgłoszenia z dnia 10 września 2008 r., to nie można było z góry wykluczyć, że w powołanej sprawie nie zachodzi przypadek określony w art. 49b ust. 1 ustawy. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 3 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy budowa indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków wymaga jedynie zgłoszenia właściwemu organowi, a nie wymaga pozwolenia na budowę, o ile wydajność tej oczyszczalni nie przekracza 7,50 m3 na dobę. W świetle materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji w niniejszej sprawie nie można jednak rozstrzygnąć, jaka była projektowana wydajność przedmiotowej oczyszczalni, gdyż brak jest projektu budowlanego, który miał stanowić załącznik do zgłoszenia ani nie wiadomo, jaka jest faktycznie wydajność oczyszczalni, bowiem organy nadzoru budowlanego nie poczyniły jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Z tych samych przyczyn wadliwe było, w ocenie Sądu, postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] r., wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy, wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych i nakładające na Gminę S. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni inwentaryzacji geodezyjnej budowanego obiektu. Skoro zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający do stwierdzenia, czy w sprawie nie zachodzi w przypadek określony w art. 49b ust. 1 ustawy, to brak było podstaw do wydawania tego postanowienia. Ponadto wadliwe było rozstrzygnięcie wskazanym wyżej postanowieniem z dnia [...] r. o wstrzymaniu robót budowlanych, w sytuacji, gdy budowa przedmiotowego obiektu, jak wynika z protokołu kontroli budowy z dnia 20 października 2010 r., została już zakończona (k. 18v akt. adm. I inst.). W przypadku, gdy roboty budowlane wykonywane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 ustawy zostały zakończone zanim organ nadzoru budowlanego wydał postanowienie o wstrzymaniu ich prowadzenia, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy stosuje się, z mocy art. 51 ust. 7 ustawy, odpowiednio, a więc z pominięciem zbędnego w takich okolicznościach postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych (Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo ODiDK, Gdańsk 2007, s. 171-172). Należy również podkreślić, iż nawet gdyby uznać, co – jak wskazano wyżej – w rozpoznawanej sprawie nie zostało wykazane, że niezasadne było nałożenia na inwestora – w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, to brak było podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w myśl art. 105 § 1 k.p.a. Wskazany przepis nakłada na organ administracji obowiązek wydania decyzji umarzającej postępowanie w każdym przypadku, gdy stanie się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w tym przepisie, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. Bezprzedmiotowość postępowania należy jednak odróżnić od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty, a nie może prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż stanowiłoby to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 391-392; wyrok NSA z dnia 6 maja 1988 r., IV SA 251/98, ONSA 1989, nr 1, poz. 8). Organy nadzoru budowlanego błędnie utożsamiły bezzasadność żądania skarżącego, jaka – w ich ocenie – zachodziła w niniejszej sprawie, z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego. Uznając, że brak jest podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, organy te winny były orzec merytorycznie, wydajając decyzję o odmowie nałożenia tych obowiązków, a nie miały podstaw do umorzenia postępowania w oparciu art. 105 § 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji, naruszają prawo również z innych powodów. W świetle art. 10 § 1 k.p.a. obowiązkiem organu administracji jest zapewnienie czynnego udziału stronom w każdym stadium postępowania. Z przepisu tego wynika obowiązek prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania i informowania ich o czynnościach podejmowanych w sprawie. Stroną postępowania, w myśl art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo ten, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Za stronę postępowania w niniejszej sprawie organy administracji uznały Z. I., który był wskazywany przez skarżącego w piśmie z dnia 29 września 2010 r. jako domniemany inwestor przedmiotowej oczyszczalni ścieków. Z akt sprawy nie wynika jednak, by posiadał on indywidualny interes prawny uprawniający go do bycia stroną w tym postępowaniu. W świetle wypisów z ewidencji gruntów i budynków nie jest on bowiem właścicielem, użytkownikiem wieczystym ani zarządcą działki nr ewid. [...]7/4 ani działki nr ewid. [...]7/3 w miejscowości C. K. (k. 2, 3 akt adm. I inst.). Z akt administracyjnych wynika również, iż K. P., będąca właścicielką działki nr ewid. [...]7/3, była zawiadomiona jedynie o wszczęciu postępowania w rozpoznawanej sprawie, a nie zostały jej doręczone postanowienie PINB w C. z dnia [...] r. oraz pisma kierowane do stron postępowania, a także decyzje organów obu instancji (k. 2, 20, 21, 40, 51, 61 akt adm. I inst.; k. 11v akt adm. II inst.). Ponadto, jak ustalił Sąd w toku postępowania sądowego, W. G., wskazany w wypisie z ewidencji gruntów jako współwłaściciel działki nr ewid. [...]7/4, który uznany był za stronę postępowania w sprawie, zmarł w dniu 7 czerwca 1981 r., a więc blisko 30 lat przed wszczęciem postępowania (k. 31 akt sąd.). Organy administracji, co jest w sprawie bezspornym, nie ustaliły jego następców prawnych ani nie zapewniły im czynnego udziału w postępowaniu. Wskazane naruszenia przepisów postępowania uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art. 135 p.p.s.a. także decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r., nr [...], mając na uwadze naruszenie przepisów przez te organ. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Organy te zgromadzą wyczerpująco materiał dowodowy w sprawie i na jego podstawie ocenią wnikliwie stan faktyczny. Organy administracji ustalą również prawidłowo krąg stron postępowania i zapewnią wszystkim stronom prawo czynnego udziału w postępowaniu, mając na względzie, iż zgodnie z art. 10 § 2 k.p.a. odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Uzasadnienie decyzji organów obu instancji winno odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W związku z uchyleniem decyzji wydanych przez organy administracji obu instancji, nie jest konieczne szczegółowe odniesienie się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów. Stwierdzić jednak należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50 i art. 51 ustawy organy nadzoru budowlanego nie badają przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie mogą też zobowiązać inwestora do złożenia dokumentu potwierdzającego to prawo. W uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. (II OPS 2/10, ONSAiWSA 2011, nr 2, poz. 22) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, jak wynika z jego gramatycznej wykładni, nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia określonego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.