II SA/Lu 278/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi W. J. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 21 lutego 2022 r., nr GN-V.7534.2.78.2021.MJC w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Wojewoda Lubelski postanowieniem z dnia 21 lutego 2022 r., znak: GN-V.7534.2.78.2021.MJC, po rozpatrzeniu zażalenia W. J. (dalej także jako: "wnioskodawca" lub "skarżący"), utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Lublin z dnia 24 listopada 2021 r., znak: GM-ZN-1.6821.80.2020 odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości położonej przy Al. [...] (obr. [...]), oznaczonej jako dawna działka nr [...]. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny: Prezydent Miasta Lublin postanowieniem z dnia 24 listopada 2021 r., znak: GM-ZN-1.6821.80.2020, po rozpatrzeniu wniosku W. J. z dnia 13 maja 2020 r. o wszczęcie postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości położonej przy Al. [...] (obr. [...]), oznaczonej dawnym nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. W motywach rozstrzygnięcia wyjaśniono, że w przedmiocie zwrotu ww. działki toczyło się już w przeszłości postępowanie administracyjne. W toku tego postępowania Prezydent Miasta Lublin wydał w dniu 23 grudnia 2002 r. decyzję, znak: GGN.05.5.2.72211/10/2002, w której orzekł o umorzeniu postępowania. W wyniku złożonego przez Wnioskodawcę środka zaskarżenia, Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 29 listopada 2007 r., znak: GN.II.7724/3-1/07 orzekł o stwierdzeniu nieważności tej decyzji. Po rozpoznaniu ponownie złożonego wniosku przez W. J. o zwrot tej samej nieruchomości, organ I instancji decyzją z dnia 1 marca 2010 r. umorzył postępowanie. Następnie w odpowiedzi na wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Wojewoda Lubelski decyzja z dnia 2 czerwca 2021 r., znak: GN-V.7534.3.12.2020.KH odmówił jej stwierdzenia. Odwołanie od powyższej decyzji zostało przekazane przez Wojewodę przy piśmie z dnia 13 lipca 2021 r. do rozpatrzenia ówczesnemu Ministrowi Rozwoju, Pracy i Technologii. Prezydent Miasta Lublin postanowieniem z dnia 24 listopada 2021 r., znak: GM-ZN-1.6821.80.2020 odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości położonej przy Al. [...] (obr. [...] oznaczonej jako dawna działka nr [...]). W wynika zażalenia wniesionego przez W. J. w sprawie orzekał Wojewoda Lubelski, który postanowieniem z dnia 21 lutego 2022 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości położonej przy Al. [...] (obr. [...], oznaczonej jako dawna działka nr [...]). Organ odwoławczy, przywołując treść art. 61a § 1 k.p.a., wskazał, że wymieniony przepis wskazuje dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszej z nich k.p.a. nadaje wymiar podmiotowy (wniesienie podania przez osobę nie będącą stroną), a drugiej wymiar przedmiotowy. Przesłanka przedmiotowa odmowy wszczęcia postępowania pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego. Przedmiotem zaś postępowania administracyjnego są sprawy rozstrzygane w formie decyzji. Wskazując podstawy odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn przedmiotowych, należy wyróżnić dwie sytuacje prawne. Pierwsza z nich to żądanie, które nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji, a wymaga innej formy działania np. czynności cywilnoprawnej. Druga sytuacja dotyczy żądania wszczęcia postępowania w sprawie przynależnej do drogi sądowej. Poza przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi, które są podstawą do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania należy wskazać też inne przyczyny uzasadniające wydanie takiego postanowienia. Przyczyny, te jednak nie zostały w Kodeksie skonkretyzowane. Przyjmuje się jednak, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia konkretnego postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Użyte zaś przez ustawodawcę sformułowanie "nie może być wszczęte" wskazuje, że określone w cyt. przepisie przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli być oczywiste. W myśl powyższego przepisu odmowa wszczęcia postępowania następuje z przyczyn o charakterze procesowym, które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Zatem organ na tym etapie postępowania bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Nie zajmuje się natomiast analizą zasadności wniosku i nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. W ocenie Wojewody Lubelskiego taka właśnie sytuacja zachodzi w sprawie, bowiem w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie - decyzja Prezydenta Miasta Lublin z dnia 1 marca 2010 r., znak: GM.SP.II.72211/83/2007 umarzająca postępowanie w sprawie zwrotu ww. nieruchomości, w uzasadnieniu której stwierdzono, że objęta wnioskiem nieruchomość nie była wywłaszczona ani nabyta lub przejęta na własność Skarbu Państwa, stanowi własność prywatną, a zatem brak jest podstaw do prowadzenia postępowania o zwrot na podstawie przepisów Rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wskazać należy, że decyzja ta, mimo że była rozstrzygnięciem formalnym, w istocie merytorycznie rozstrzygnęła sprawę zwrotu. Zdaniem organu odwoławczego w świetle powyższego, należy stwierdzić, że Prezydent Miasta Lublin prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka wymieniona w art. 61 a § 1 k.p.a. Wniesienie wniosku o powtórne wszczęcie postępowania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją ostateczną nie jest dopuszczalne. W związku z tym nie stanowi naruszenia prawa wydanie w dniu 24 listopada 2021 r. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego nie dopuszcza żadnej możliwości dowolnego powielania postępowań poprzez dwukrotne lub wielokrotne składanie wniosków o wszczęcie postępowania w tej samej przedmiotowo sprawie. Zgodnie bowiem z powszechnie przyjmowanym stanowiskiem w orzecznictwie sądów administracyjnych wydanie przez Prezydenta Miasta Lublin decyzji merytorycznej w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną, stanowiłoby rażące naruszenie prawa, skutkujące nieważnością decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Postanowienie Wojewody Lubelskiego zostało zaskarżone przez W. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze postanowieniu zarzucono: - naruszenie przepisów prawa materialnego art. 45 ust. 1, art. 78 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze. zm.) poprzez pozbawienie Skarżącego prawa rzetelnego rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości położonej przy Al. [...] ( obr. [...]), oznaczonej jako dawna działka nr [...], w skutek błędnego uznania, że w niniejszej sprawie doszło już do merytorycznego rozpoznania na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 1 marca 2010r. znak: GM.SP.II.72211/83/2007 umarzającą postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonej w L. jako działka nr [...] o pow. [...]m2, obręb [...] w dzielnicy K. , podczas gdy Prezydenta Miasta nierzetelnie skontrolował wniosek o zwrot nieruchomości, przez co naruszone zostało prawo skarżącego do skutecznego odwołania się od postanowienia oraz do skutecznej sądowej kontroli tego postanowienia, a naruszenia te nie spełniały konstytucyjnego kryterium proporcjonalności, - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w niniejszej i stwierdzenie, że w sprawie "postępowanie nie może być wszczęte" ponieważ rozstrzygnięcie już zapadło, podczas gdy decyzja Prezydenta Miasta Lublin z dnia 1 marca 2010r. znak: GM.SP.II.72211/83/2007 umarzającą postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonej w L. jako działka nr [...] o pow. [...]m2. , obręb [...] w dzielnicy K. nie rozpatrywała rzetelnie merytorycznie sprawy skarżącego, - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z 14.6.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwanej dalej: KPA), w szczególności poprzez zaniechanie oceny merytorycznej wniosku o zwrot nieruchomości i formalne przyjęcie przez organ, że sprawa już została wcześniej rozstrzygnięta, Wskazując na takie zarzuty w skardze wniesiono o uchylenie w całości postanowień organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Skarga w sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył reguł wynikających z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego. Organ zebrał i rozważył wyczerpująco materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy. W takim też zakresie ustalił stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Organ nie naruszył dyspozycji art. 6 k.p.a. Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa. W sprawie organ działał na podstawie przepisów obowiązującego prawa. Kontroli Sądu poddane zostało rozstrzygnięcie Wojewody Lubelskiego, który utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Lublin z dnia 24 listopada 2021 r. odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonej przy Al. [...], obręb [...] oznaczonej jako dawna działka nr [...]. Formalnoprawną podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z powyższego przepisu wynika, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Te ostatnie okoliczności nie zostały skonkretyzowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ogólnie rzecz ujmując należy natomiast przyjąć, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Tak w piśmiennictwie prawniczym, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych, nie budzi wątpliwości, że do "innych uzasadnionych przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., tamujących możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego, zaliczyć należy także wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już ostateczną decyzją lub postanowieniem. Z taką też sytuacją, wbrew odmiennym zarzutom i wywodom skargi, mamy do czynienie w przedmiotowej sprawie. Zgłoszony przez skarżącego wniosek dotyczył zwrotu nieruchomości położonej przy Al. [...], obręb [...] oznaczonej jako dawna działka nr [...]. Wprawdzie, jak wskazywał to organ, odnośnie pierwszej z wydanych w przedmiocie tego żądania decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 23 grudnia 2002 r., znak: GGN.05.5.2.72211/10/2002, stwierdzono jej nieważność decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia 29 listopada 2007 r., znak: GN.II.7724/3-1/07, to jednak w dalszym postępowaniu wydana została kolejna decyzja odnośnie zwrotu nieruchomości położonej przy Al. [...], obręb [...], oznaczonej jako dawna działka nr [...], a która to decyzja jest ostateczna. Prezydent Miasta Lublin rozpoznał bowiem ponownie złożony przez W. J. wniosek o zwrot nieruchomości i decyzją z dnia 1 marca 2010 r., znak: GM.SP.II.72211/83/2007 umorzył postępowanie o zwrot nieruchomości położonej przy Al. [...] (obr. [...]), oznaczonej jako dawna działka nr [...] (k.66 akt administracyjnych organu I instancji). Wprawdzie i w stosunku do tej decyzji skarżący złożył wniosek o stwierdzenie jej nieważności jednakże żądanie to nie zostało uwzględnione. Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 7 lipca 2010 r., znak: GNiR.II.US/7724/3-42/10 odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydent Miasta Lublin z dnia 1 marca 2010 r., znak: GM.SP.II.72211/83/2007. W wyniku odwołania wniesionego przez W. J. w sprawie orzekał Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, który decyzją z dnia 3 lutego 2012 r. , znak: BOI-1u-782-O-624/10 utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wniesiona w dalszej kolejności przez W. J. i H. J. skarga od decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 3 lutego 2012 r. została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 528/12. Również kolejny wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 1 marca 2010 r. nie został uwzględniony - Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 2 czerwca 2021 r., znak: GN-V.7534.3.12.2020.KH odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydent Miasta Lublin z dnia 1 marca 2010 r., znak: GM.SP.II.72211/83/2007 (k.68 akt administracyjnych organu I instancji). Z powyższego wynika, że decyzja Prezydenta Miasta Lublin decyzją z dnia 1 marca 2010 r., znak: GM.SP.II.72211/83/2007 uprawomocniła się, jest decyzją ostateczną, która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Decyzją z dnia 1 marca 2010 r. Prezydent Miasta Lublin orzekł zaś o umorzeniu postępowanie o zwrot nieruchomości położonej przy Al. [...] (obr. [...]), oznaczonej jako dawna działka nr [...]. Organ orzekł już zatem prawomocnie co do żądania W. J. w zakresie zwrotu nieruchomości położonej przy Al. [...], obręb [...], oznaczonej jako dawna działka nr [...]. Powyższe stanowi przeszkodę do wszczęcia kolejnego postępowania administracyjnego dotyczącego zwrotu nieruchomości położonej przy Al. [...], obręb [...] oznaczonej jako dawna działka nr [...] albowiem jak już wyżej wskazywano do "innych uzasadnionych przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., tamujących możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego, zaliczyć należy także wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już ostateczną decyzją. Bez znaczenia dla takiej oceny pozostają zarzuty sformułowane w skardze albowiem w żaden sposób nie niweczą one tego, że w zakresie żądania zwrotu nieruchomości położonej przy Al. [...], obręb [...] oznaczonej jako dawna działka nr [...], organ orzekł już wcześniej ostateczną decyzją administracyjną, która do chwili obecnej pozostaje w obrocie prawnym. O ile skarżący miał zastrzeżenia do rzetelności, czy też prawidłowości czynności podejmowanych w postępowaniu, które zakończyło się wydaniem decyzji z dnia 1 marca 2010 r., znak: GM.SP.II.72211/83/2007, czy też do prowadzonych postępowań w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 1 marca 2010 r., to powinien je zgłaszać i wykazywać w ramach postępowań, których zarzuty te dotyczyły. Tego rodzaju zarzuty nie mogą zaś być rozpatrywane obecnie w ramach niniejszego postępowania, którego przedmiotem pozostaje jedynie kontrola postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na fakt wniesienia żądania w sprawie już rozstrzygniętej ostateczną decyzją. Z uwagi na formalnoprawny charakter kontrolowanego rozstrzygnięcia w sprawie nie mogą być także badane przez Sąd jakiekolwiek zarzuty dotyczące oceny merytorycznych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W zakończeniu należy natomiast odnieść się jeszcze do tego, że skarżący żądając zwrotu nieruchomości oznaczonej jako dawna działka nr [...] wskazywał jej powierzchnię na [...] m2. Jest to o tyle ważne, że z materiałów geodezyjnych wytworzonych w ramach wcześniej prowadzonych z udziałem skarżącego postępowań administracyjnych, wynika, że dawna działka nr [...] miała powierzchnię [...] ha. Natomiast powierzchnię [...] ha miała cała dawna działka nr [...], której część stanowiła działka nr [...] (opis i mapa - k.26 akt administracyjnych organu I instancji). W ocenie Sądu okoliczność ta nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy albowiem danymi identyfikującymi określoną nieruchomość jest przede wszystkim jej numer [...] ewidencji gruntów, a nie jej powierzchnia, skarżący zaś w sposób wyraźny i jednoznaczny domagał się w obecnie złożonym wniosku zwrotu dawnej działki nr [...], a nie działki [...] lub innej. Danymi identyfikującymi nieruchomość są dane z ewidencji gruntów i budynków takie jak numer działki i oznaczenie miejsca jej położenia. Nieruchomości nie identyfikuje wskazanie jej powierzchni. Ze złożonego wniosku oraz jego uzupełniania (k.1, 14 akt administracyjnych organu I instancji) oraz wniesionej skargi, wynika, że wnioskodawca domagał się zwrotu nieruchomości położonej przy Al. [...] oznaczonej jako dawna działka nr [...]. W tej sytuacji organy prawidłowo przyjęły, że wniesione w sprawie żądanie zwrotu dotyczyło nieruchomości oznaczonej jako dawna działka nr [...]. O ile natomiast skarżący chciałby żądaniem zwrotu objąć inne nieruchomości niż dawna działka nr [...] to powinien ewentualnie złożyć kolejny wniosek, dotyczący tych innych działek. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.