II SA/Lu 278/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Maciej Gapski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2024 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 26 stycznia 2024 r. znak SKO.41/6936/OS/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Annopola z 11 grudnia 2023 r., znak DŚR.5211.000483.2023. Zaskarżoną decyzją z 26 stycznia 2024 r., znak: SKO.41/6936/OS/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania J. J. (skarżący, strona), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Annopola z 11 grudnia 2023 r. odmawiającą przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z 21 listopada 2023 r. strona wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad matką J. J.. Organ pierwszej instancji odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Burmistrz w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, że z treści orzeczenia wydanego 27.05.2023 r. przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności [...], znak PZOON.731.638.2023 wynika, że J. M. J. ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności do dnia 31.05.2024 r. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 13.04.2023 r. a więc niepełnosprawność powstała po ukończeniu 25 roku życia. Organ uznał, że nie jest spełniona przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych ("u.ś.r."). W wyniku rozpoznania odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się do wadliwej interpretacji przez organ pierwszej instancji art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium stanęło na stanowisku, iż nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić podstawy negatywnego załatwienia wniosku strony o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. SKO nadmieniło, że pomimo błędnego zapatrywania organu pierwszej instancji na przesłankę z art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie została spełniona przesłanka pozytywna określona w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., co z kolei stanowiło zasadniczą podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ odwoławczy przypomniał, że 6 grudnia 2023 r. został przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy. Z dokonanych ustaleń wynika, że niepełnosprawna matka wnioskodawcy nie jest osobą leżącą, opieka nad nią nie jest sprawowana w sposób stały. Czynności wykonywane przez stronę są zwykłymi czynnościami dnia codziennego: tj. pranie, sprzątanie, gotowanie. Zdaniem organu wykonywanie podstawowych czynności wobec podopiecznej nie utrudnia stronie wykonywania pracy. Organ nadmienił, iż wnioskodawca po opuszczeniu zakładu karnego od 6 listopada 2023 r. zobowiązany jest do wykonywania przez rok prac społecznych w wymiarze 30 godzin miesięcznie. W ocenie Kolegium, zakres wykonywanych przez stronę czynności, nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia. Chociażby dlatego, że mogą być one wykonywane poza godzinami pracy (w pełnym bądź niepełnym wymiarze). Czynności te, składające się na szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego (strona wraz z niepełnosprawną matką prowadzą wspólne gospodarstwo domowe) nie mogą być uznane za czynności wymagające ciągłej dyspozycyjności strony, gdyż są to zwykłe czynności dnia codziennego (np. przygotowywanie i podanie posiłków i leków, robienie zakupów, pranie czy sprzątanie domu, sporadyczne wizyty lekarskie), które są wykonywane przez osoby na co dzień pracujące zawodowo (również dla siebie samych - przygotowywanie posiłków, sprzątanie, pranie, robienie zakupów), przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Niektóre z nich, jak robienie zakupów, pranie, sprzątanie, wizyty lekarskie, nie muszą być wykonywane codziennie. Pozostałe czynności (np. pomoc w ubieraniu się, przygotowanie i podanie posiłków) nie wymagają natomiast nadmiernego zaangażowania i czasu. Wobec powyższego wykonywane czynności, choć stanowią pomoc i wsparcie dla matki, nie są czynnościami opiekuńczymi, o których mowa w ustawie. Nie zgadzając się z decyzją Kolegium strona złożyła skargę, w której wniosła o jej uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędną interpretację oraz art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym w niniejszej sprawie został zgłoszony przez organ w odpowiedzi na skargę, a strona skarżąca w zakreślonym przez ustawę terminie nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, utrzymującej w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Annopola o odmowie przyznania stronie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką stwierdził, że obydwie decyzje naruszają prawo. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., "u.ś.r."). Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji co do podstawy odmowy przyznania świadczenia. Argumentacja Burmistrza, który oparł decyzję odmowną na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa, ze względu na to, że zgodność z Konstytucją tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wypada przypomnieć, że wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. WSA w Lublinie, z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19 i z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19). Stanowisko Kolegium jest w tym zakresie w pełni prawidłowe. W przedmiotowej sprawie poza sporem jest, że matka strony skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz że skarżący mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Za podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w niniejszej sprawie Kolegium uznało brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją bądź niepodejmowaniem przez stronę skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką. Zdaniem Kolegium ustalony na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego zakres sprawowanej opieki nie uzasadnia niepodejmowania zatrudnienia. W ocenie Sądu stanowisko takie jest co najmniej przedwczesne albowiem nie uwzględnienia wynikającej ze zgromadzonego materiału dowodowego sprzeczności pomiędzy tym, że z jednej strony wskazywane w wywiadzie czynności są faktycznie w większości zwykłymi czynnościami dnia codziennego, nie mającymi charakteru czynności stricte pielęgnacyjnych, z drugiej zaś strony w wywiadzie jednocześnie wskazuje się, że matka skarżącego wymaga pomocy we wszystkich czynnościach niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania w domu, nie porusza się samodzielnie (chodzi z pomocą drugiej osoby lub chodzika) i nie jest w stanie zrobić żadnej czynności samodzielnie. Z akt sprawy wynika, że matka strony skarżącej, posiada wydane przez Powiatowy Zespół Orzekania o Niepełnosprawności w [...] orzeczenie z 27 maja 2023 r., zaliczające ją do stopnia niepełnosprawności znacznego (wydane do dnia 31.05.2024 r.). W orzeczeniu wskazano na niepełnosprawność związaną ze schorzeniami neurologicznymi (10-N). Stwierdzono, że matka strony skarżącej wymaga: korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji; konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że matka strony skarżącej ma 76 lat jest osobą chorą, przeszła rozległy udar mózgu z lewostronnym niedowładem, który z biegiem czasu nie ustąpił całkowicie. Matka skarżącego boryka się z cukrzycą, nadciśnieniem tętniczym, niewydolnością oddechową, żylakami nóg oraz jest po operacji oczu. Ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności wymaga pomocy we wszystkich czynnościach niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania w domu. Matka skarżącego w domu nie porusza się samodzielnie (chodzi z pomocą drugiej osoby lub chodzika). Nie jest w stanie zrobić żadnej czynności samodzielnie. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, a następnie, zgodnie z art. 80 k.p.a., dokonania oceny, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a., organy administracji podejmują z urzędu lub na wniosek strony wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Podkreślić przy tym należy, że zakres koniecznych w sprawie ustaleń determinują przepisy prawa materialnego, które w konkretnym przypadku mają zastosowanie. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno zatem zostać zakończone dopiero po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych kluczowych dla danej sprawy. Wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu, co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów. Orzekające w sprawie organy nie uczyniły zadość wymaganiom wynikającym z powołanych przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i co uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji. Organy pominęły bowiem to, że z jednej strony wskazywane w wywiadzie czynności są faktycznie w większości zwykłymi czynnościami dnia codziennego, nie mającymi charakteru czynności stricte pielęgnacyjnych, z drugiej zaś strony w wywiadzie jednocześnie wskazuje się, że matka skarżącego wymaga pomocy we wszystkich czynnościach niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania w domu, nie porusza się samodzielnie (chodzi z pomocą drugiej osoby lub chodzika) i nie jest w stanie zrobić żadnej czynności samodzielnie. Zestawienie orzeczenia o niepełnosprawności matki strony skarżącej, wymagającej stałej lub długotrwałej opieki innej osoby w powiązaniu ze stanem zdrowia, ograniczeniami ruchowymi - brakiem możliwości samodzielnego poruszania się w domu (pomoc drugiej osoby lub chodzik), niemożność wykonania żadnej czynności samodzielnie, wskazuje raczej na to, że stała i długotrwała opieka strony skarżącej nad niepełnosprawną matką jest konieczna, a zakres tej opieki i pomocy uniemożliwia skarżącemu podjęcie zatrudnienia w jakimkolwiek wymiarze. Ustalenia oparte na wywiadzie są więc ze sobą wzajemnie sprzeczne i wymagają wyczerpującego wyjaśnienia i rozpatrzenia, czego w sprawie zabrakło. Skoro bowiem z wywiadu wynika również to, że matka skarżącego wymaga pomocy we wszystkich czynnościach niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania w domu i nie jest w stanie zrobić żadnej czynności samodzielnie to nie sposób zasadnie przyjąć, że wszystkie czynności które przy niej wykonuje skarżący mają jedynie charakter zwykłych czynności dnia codziennego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest więc wzajemnie sprzeczny, wymaga dodatkowe wyjaśnienia i wnikliwego rozpatrzenia, czego organy nie dopełniły. W świetle powyższego, stwierdzić należy, że dokonana przez organ odwoławczy w powyższym aspekcie ocena dotycząca braku związku przyczynowo – skutkowego pozostaje w sprzeczności z częścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ rozpoznając sprawę nie wziął pod uwagę okoliczności związanych ze stanem zdrowia matki skarżącego w szczególności związanych z brakiem możliwości wykonania jakiejkolwiek czynności samodzielnie. Tym samym nie odniósł się do tego czy matka strony skarżącej pomimo znacznego stopnia niepełnosprawności może samodzielnie egzystować. To samo dotyczy uznania przez organ, że rozmiar i zakres opieki sprawowanej przez stronę skarżącą nie wymuszał na niej rezygnacji z pracy. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wykazał, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia z przyczyn leżących po jego stronie, a nie wyłącznie z powodu konieczności sprawowania opieki nad matką. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji będzie związany oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą interpretacji art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zdaniem Sądu wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy naruszył przepisy prawa materialnego (art. 17 ust. 1 u.ś.r.) poprzez błędną wykładnię, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.