II SA/Lu 279/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent Jacek Zięba, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2019 r. sprawy ze skargi D. B. i J. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z [...] marca 2019 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 155 ustawy z [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.) w związku z art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania D. i J. B., Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z [...] stycznia 2019 r., znak: [...] odmawiającą zmiany decyzji ostatecznej z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], nakazującej D. i J. B. rozbiórkę wiaty stalowej zlokalizowanej na działkach o nr [...], położonej w miejscowości S. D.. Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z [...] października 2014 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wstrzymał D. i J. B. prowadzenie robót budowlanych przy budowie wiaty stalowej na działkach o nr [...] i nakazał inwestorom - w terminie do [...] stycznia 2015 r. - przedłożyć zaświadczenie Wójta Gminy C. o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowienie to zostało zmienione postanowieniem z [...] września 2015 r., znak: [...] w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku. [...] stycznia 2016 r. inwestorzy przedłożyli projekt budowlany wiaty, w którym organ nadzoru budowlanego stwierdził braki i nieprawidłowości wymagające uzupełnienia. W związku z tym postanowieniem z [...] lutego 2016 r., wydanym na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, organ nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia, w terminie do [...] marca 2016 r. stwierdzonych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym. Inwestorzy nie przedstawili wymaganych dokumentów, w tym oświadczenia o prawie do dysponowania działką o nr [...] na cele budowlane. Nie usunęli również braku w zakresie rozwiązań dostosowujących obiekt do zgodności ze złożonym oświadczeniem o prawie do dysponowania działką o nr [...] na cele budowlane. Z uwagi na powyższe, decyzją z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. nakazał rozbiórkę wiaty stalowej. Decyzja ta stała się ostateczna. Decyzją z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], wydaną po rozpoznaniu wniosku D. i J. B. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Decyzja z [...] stycznia 2018 r. została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2018 r., znak: [...] Skarga D. i J. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 sierpnia 2018 r., VII SA/Wa 1181/18. Postanowienie sądu jest prawomocne. Pismem z [...] stycznia 2019 r. D. i J. B. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. o zmianę, na podstawie art. 155 k.p.a., decyzji tego organu z [...] kwietnia 2016 r. poprzez nakazanie rozbiórki jedynie tej części wiaty, która jest zlokalizowana na działce nr [...]. Decyzją z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], organ pierwszej instancji odmówił zmiany decyzji z [...] kwietnia 2016 r., podnosząc, że wiata stalowa realizowana była bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a inwestor nie skorzystał z możliwości legalizacji popełnionej samowoli. Uwzględniając, że art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym, wyłączającym zmianę wydanych na jego podstawie decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a., organ zobligowany był wydać decyzję odmowną. Powołaną na wstępie decyzją z [...] marca 2019 r., znak: [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania inwestorów, decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy. W skardze na tę decyzję D. i J. B. wnieśli o jej uchylenie i zarzucili wadliwą wykładnię art. 155 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, polegającą na błędnym przyjęciu, że art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym wobec art. 155 k.p.a., sprzeciwiającym się zmianie ostatecznej decyzji orzekającej rozbiórkę budynku w całości przez nakazanie rozbiórki budynku jedynie w części, podczas, gdy art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wprost przewiduje możliwość nakazania rozbiórki części obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru budowlanego drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podkreślając, że skarżący nie przedłożyli projektu budowlanego zawierającego rozwiązania projektowe dostosowujące wiatę do zgodności ze złożonym oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...], na cele budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Skarżący zażądali zmiany ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Jako podstawę prawną swego żądania wskazali art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Szeroki zakres przedmiotowy powołanej normy prawnej nie pozostawia wątpliwości co do tego, że decyzje zapadające na jej podstawie mogą zmieniać lub uchylać zarówno decyzje wadliwe, jak i niewadliwe. Nie oznacza to jednak, że art. 155 k.p.a. może być zastosowany bez ograniczeń – do wszystkich decyzji ostatecznych. W rozpoznawanej sprawie, co ma kluczowe znaczenie, decyzja, o której zmianę skarżący wnioskowali, została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego, w konsekwencji popełnienia przez nich samowoli budowlanej i niedopełnienia określonych ustawowo warunków legalizacji tej samowoli. Tymczasem jednym z warunków zastosowania art. 155 k.p.a. jest, by przepisy szczególne nie sprzeciwiały się uchyleniu lub zmianie decyzji. Wbrew stanowisku skarżących, takimi szczególnymi przepisami, sprzeciwiającymi się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji, są art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. Ustanowiona w nich sankcja w postaci nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego stanowi bowiem środek przymusu wobec sprawców samowoli budowlanej. Konstrukcja tych norm prawnych nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w razie wystąpienia wskazanych w nich przesłanek w postaci stwierdzenia wystąpienia samowoli budowlanej przy jednoczesnym braku przesłanek umożliwiających jej legalizację, właściwy organ jest zobligowany do wydania orzeczenia w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Decyzja taka jest decyzją związaną, gdyż – co ponownie należy podkreślić – w określonych prawem okolicznościach organ ma obowiązek jej wydania. W konsekwencji wola stron, czy też ich zgoda na zmianę takiej decyzji w żadnych okolicznościach nie może skutkować jej zmianą (tak m. in. wyrok NSA z 15 marca 1999 r., IV SA 888/97, ONSA 2000/1/36; wyrok NSA z 13 października 1999 r. IV SA 1539/97, Lex nr 47880; wyrok NSA z 23 lutego 2007 r., II OSK 352/06, Lex nr 339409). Stąd, przy orzekaniu na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, nie ma znaczenia, czy w sprawie występuje słuszny interes strony lub interes społeczny w rozumieniu art. 155 k.p.a. Uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności przepisu art. 48 Prawa budowlanego, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. Art. 155 k.p.a. nie może być traktowany jako środek umożliwiający weryfikowanie prawidłowych decyzji usuwających stany naruszające prawo, w tym prawo budowlane. Byłoby to niewątpliwie sprzeczne z konstytucyjną zasadą praworządności, znajdującą swój wyraz również w art. 6 i 7 k.p.a. Sprawca samowoli budowlanej, naruszając normy prawne, naraża się na negatywne konsekwencje swojego zachowania, w tym ograniczenie możliwości korzystania z instrumentów procesowych umożliwiających wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie nadzwyczajnym. W konkluzji stwierdzić należy, że zmiana ostatecznej decyzji, wydanej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w trybie art. 155 k.p.a. jest prawnie niedopuszczalna, w związku z czym zarzut naruszenia przez organ nadzoru budowlanego prawa poprzez błędną wykładnię art. 155 k.p.a. należy uznać za bezzasadny. Odnosząc się natomiast do twierdzenia skarżących, że art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego umożliwia orzeczenie nakazu rozbiórki również co do części obiektu budowlanego, to podnieść należy, że w okolicznościach sprawy nie ma on żadnego znaczenia. Rozstrzygnięcie o nakazaniu rozbiórki części obiektu wydawane jest wówczas, gdy dająca się fizycznie wyodrębnić część obiektu budowlanego została wzniesiona w warunkach samowoli budowlanej albo gdy postępowanie legalizacyjne zostało skutecznie przeprowadzone jedynie w stosunku do dającej się wyodrębnić części obiektu. Tymczasem w niniejszej sprawie postępowanie legalizacyjne było prowadzone zarówno co do części wiaty posadowionej na działce nr [...], jak i co do części posadowionej na działce nr [...]. Jednak nawet, gdyby organ nadzoru budowlanego niezasadnie prowadził postępowanie legalizacyjne co do całości obiektu, podczas gdy jedynie jego część była wzniesiona w warunkach samowoli budowlanej i w rezultacie wadliwie orzekł nakaz rozbiórki co do całości obiektu, to organ nie mógłby tej okoliczności uwzględnić w postępowaniu nadzwyczajnym toczącym się z wniosku opartego na dyspozycji art. 155 k.p.a. z wyżej podniesionych względów, dotyczących ograniczeń w stosowaniu tego przepisu. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).