II SA/Lu 281/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak (sprawozdawca) Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 12 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze sprzeciwu N. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia świadczenia pieniężnego z tytułu odnoszonych korzyści z urządzeń melioracji wodnych odrzucić sprzeciw. Sygn. akt II SA/Lu [...] U z a s a d n i e n i e Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia N. N. - na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej "k.p.a." - uchyliło postanowienie Starosty [...] z dnia [...] października 2017r., nr [...] o zawieszeniu postępowania w przedmiocie ustalenia na rzecz K. S. W. w S. składki za 2016 r. za konserwację urządzeń melioracji wodnych szczegółowych - i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło następujący stan faktyczny: K. S. W. w S. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2017 r. wystąpiła do Starosty [...] o ustalenie na jej rzecz, w trybie ustawy Prawo wodne, od N. N., osoby nie będącej jej członkiem, składki za 2016 r. za konserwację urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Wskazała, że odnosi on korzyści z urządzeń Spółki zlokalizowanych w gminie S. w obrębie działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] położonych we wsi S. oraz działek nr [...] i nr [...] położonych we wsi R.. Spółka wskazała, że łączna powierzchnia gruntów tych działek, na które dodatnio oddziałują urządzenia melioracji wodnych szczegółowych to powierzchnia 11,45 ha gruntów położonych we wsi S. i 3,40 ha gruntów położonych we wsi R.. Spółka wykazała jakie prace były wykonywane w obrębie urządzeń melioracji wodnych istniejących w sąsiedztwie działek N. N., potwierdzając to protokołami odbioru robót konserwacyjnych urządzeń wodnych melioracji oraz pielęgnacji łąk i pastwisk. Do wniosku załączyła plik dokumentów. Zawiadomieniem z dnia [...] września 2017 r. Starosta [...] poinformował N. N. o wszczęciu postępowania administracyjnego w trybie art. 171 ustawy Prawo wodne, a ponadto zawiadomił go o przysługujących w jego toku uprawnieniach. Następnie w piśmie z dnia [...] października 2017 r. Spółka wniosła o zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu zakończenia postępowań odwoławczych prowadzonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dotyczących naliczenia składek za lata 2014 i 2015. Organ uwzględnił wniosek i postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. zawiesił postępowanie na podstawie art. 98 § 1 i art. 101 § 1 k.p.a. W zażaleniu na powyższe postanowienie N. N. domagał się umorzenia składki za 2016 r. podnosząc, że Spółka nie wykonuje swoich obowiązków, a jej działalność ogranicza się do wystawiania faktur i tytułów egzekucyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniło zażalenie i wskazanym na wstępie postanowieniem uchyliło postanowienie organu I instancji, przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wyjaśniło, że stosownie do treści art. 98 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Ustawodawca uzależnił zatem możliwość zawieszenia postępowania od łącznego wystąpienia czterech przesłanek: 1. postępowanie to zostało wszczęte na wniosek strony, która występuje z żądaniem zawieszenia postępowania, 2. postępowanie w danej sprawie administracyjnej toczy się; 3. zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu; 4. w postępowaniu, w którym występuje wielość stron, pozostałe strony wyraziły zgodę na zawieszenie postępowania. Wymienione w tym przepisie przesłanki muszą wystąpić kumulatywnie, a brak którejkolwiek z nich uprawnia organ do odmowy uwzględnienia wniosku. Skoro zaś jedną z przesłanek jest brak sprzeciwu pozostałych stron, to o złożeniu wniosku o zawieszenie i o prawie zgłoszenia sprzeciwu wobec niego należy poinformować pozostałe strony postępowania, doręczając im odpis wniosku (M. Romańska (...), Komentarz do art. 98 Kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, H. Knysiak-Molczyk (red.), Lex nr 476706). Przepis nie określa przy tym formy prawnej wyrażenia sprzeciwu, dlatego w orzecznictwie przyjmuje się, że strona może to uczynić w dowolnej formie, np. ustnie do protokołu (por. postanowienie NSA z dnia 6 września 2007r., sygn.. akt II OSK 392/07). Mając powyższe na względzie, Kolegium podniosło, że skoro stronami postępowania w niniejszej sprawie oprócz wnioskodawczyni jest skarżący N. N., to należało poinformować go o złożonym przez Spółkę wniosku o zawieszenie postępowania, co umożliwiłoby mu ewentualne złożenie sprzeciwu, gdyż niedopełnienie tego obowiązku przez organ stanowi istotne naruszenie art. 98 § 1 K.p.a. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 kwietnia 2017r., sygn. akt II SA/Lu 78/17). Tymczasem Kolegium stwierdziło, że z akt sprawy nie wynika, by skarżący wypowiedział się w sprawie wniosku o zawieszenie, a zatem organ I instancji przedwcześnie uznał, że zaistniały ustawowe przesłanki do fakultatywnego zawieszenia postępowania. Organ powinien był ponadto ocenić, czy zawieszenie postępowania na żądanie Spółki nie zagraża interesowi społecznemu. Wynik tej oceny powinien zostać ujawniony w uzasadnieniu postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, czego organ I instancji nie wskazał, naruszając przepisy art. 98 § 1 i art. 124 § 2 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę, powinien przeanalizować wniosek strony i w przypadku ustalenia, że nie zachodzi żadna z ustawowych przesłanek do zawieszenia postępowania powinien wydać postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, a w razie ustania przesłanek zawieszenia powinien umorzyć postępowanie w tym przedmiocie na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. N. N. powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. (data nadania [...] stycznia 2018 r., k.4), podnosząc, że K. S. W. w S. faktycznie nie wykonuje żadnych prac przy urządzeniach melioracji wodnych na działkach skarżącego, a więc w takiej sytuacji nie powinien on płacić Spółce za wykonane prace. Poza tym, Spółka nie posiada własnego sprzętu, tylko go wynajmuje, co zwiększa koszty dla osób, które nie są jej członkami. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżanego postanowienia. Dodatkowo organ wyjaśnił, że na wniosek Spółki z dnia [...] grudnia 2017 r., podjął zawieszone postępowanie i w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. poinformował strony o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. organ umorzył postepowanie w przedmiocie zawieszenia postępowania (w pkt 1) i jednocześnie ustalił od skarżącego na rzecz K. S. W. w S. świadczenie pieniężne za 2016 r. w kwocie [...]zł tytułem odnoszonych korzyści z urządzeń spółki na wskazanych działkach skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że na zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przysługiwał skarżącemu sprzeciw. Zgodnie bowiem z art. 64 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz.1369), dalej "p.p.s.a.", wprowadzonym z dniem 1 czerwca 2017 r. (art. 9 pkt 7 i art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz.935) – od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw (...). Sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c § 1 P.p.s.a.). Zdaniem Sądu w niniejszym składzie, sprzeciw przysługuje również na postanowienia wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wprawdzie przepis art. 64a p.p.s.a. odwołuje się wprost tylko do decyzji, to jednak nie budzi wątpliwości Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, że intencją ustawodawcy było dopuszczenie możliwości zaskarżenia – w drodze sprzeciwu – wszystkich rozstrzygnięć wydanych w oparciu o ten sam przepis – art. 138 § 2 k.p.a. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy nowelizującej wynika bowiem, że powodem wprowadzenia tej zmiany była poważnie ograniczona efektywność zaskarżenia rozstrzygnięcia kasacyjnego, o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i wikłania się przez stronę w długotrwały spór sądowy co do istnienia podstaw do takiego rozstrzygnięcia. Rozwiązanie przewidziane w art. 64a–64e p.p.s.a. miało zatem służyć zniwelowaniu tych niedogodności, wprowadzając szybszy i mniej skomplikowany od procedury skargowej, tryb zaskarżania omawianych aktów, co – zdaniem projektodawcy – powinno przyczynić się do zmniejszenia liczby orzeczeń kasacyjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie. Sprzeciw powinien zatem mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy (zob. s. 61-62 uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, http://orka.sejm.gov.pl/Druki8ka.nsf/0/F3388D1AB00B1313C125809D004C3C8E/%24File/1183.pdf). Przyjęcie odmiennego stanowiska w tej kwestii prowadziłoby do wniosku, że decyzje kasacyjne, wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., podlegałyby kontroli sądu administracyjnego – w myśl art. 64e p.p.s.a. – jedynie w zakresie prawidłowości dokonanej przez organ odwoławczy oceny spełnienia przesłanek art. 138 § 2 k.p.a., natomiast postanowienia, oparte na tym samym przepisie, stosowanym odpowiednio w myśl art. 144 k.p.a., byłyby kontrolowane przez sąd – w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. – poza granicami art. 138 § 2 k.p.a., a więc także w zakresie każdego naruszenia prawa, w tym również naruszenia prawa materialnego. Założeniem ustawodawcy było jednak to, by rozpoznając sprzeciw od aktu administracyjnego, wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie rozstrzygał o prawach lub obowiązkach stron, a jedynie dokonał oceny spełnienia procesowych przesłanek wydania decyzji kasacyjnej. Sprzeciw bowiem, jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy, służy wyłącznie zbadaniu tego, czy prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego wskazujące, że konieczne jest przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. Kontrola ta nie odbywa się zatem z punktu widzenia treści normy prawa materialnego, którą należy w sprawie zastosować – ocena in meriti (zob. s. 63 uzasadnienia projektu). Nieracjonalne jest więc przyjęcie założenia, że w przypadku kwestionowania legalności decyzji kasacyjnej, strona mogłaby skorzystać ze szczególnej, skróconej procedury sądowej, w toku której sąd bada tylko to, czy zaistniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 p.p.s.a., podczas gdy w przypadku kwestionowania wydanych na podstawie tego samego przepisu postanowień, granice kontroli sądowoadministracyjnej byłyby inne. Wykładnia taka prowadziłaby zatem do wyinterpretowania z przepisu art. 64a p.p.s.a. normy oczywiście sprzecznej z celem wprowadzenia omawianego środka zaskarżenia, którym było przyspieszenie postępowania administracyjnego, jak również ograniczenie wydawania przez organy drugiej instancji rozstrzygnięć o charakterze kasacyjnym. Nie budzi wątpliwości, że właśnie z tych względów kontrola dokonywana przez sąd administracyjny, w ramach tego środka, ma charakter formalny, albowiem sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy aktu administracyjnego ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi określonymi w art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto przepis art. 138 § 2 k.p.a. zawiera ogólną formułę odnoszącą się jedynie do rodzaju rozstrzygnięć kasacyjnych organu drugiej instancji, które mogą przybierać bądź formę decyzji bądź postanowienia zależnie od tego w jakiej formie rozstrzygał sprawę organ pierwszej instancji. Nie jest kwestionowane, zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, że w trybie art. 138 § 2 k.p.a. można wydać postanowienie, choć nie wynika to wprost z tego przepisu, lecz z jego odpowiedniego stosowania – z mocy art. 144 k.p.a. w ocenie Sądu, z tego właśnie powodu ustawodawca nie wskazał w ustawie nowelizującej, że sprzeciw służy także od postanowień, gdyż byłoby to zbędne z punktu widzenia zasad techniki legislacyjnej, naruszając systematykę kodeksu postępowania administracyjnego. W kodeksie nie uregulowano bowiem odrębnie podstawy prawnej rozstrzygnięcia kasacyjnego, jakie zapada w przypadku rozpatrywania zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji. W świetle powyższego, Sąd za konieczną uznał wykładnię systemową i funkcjonalną art. 64a § 1 p.p.s.a. stwierdzając, że sprzeciw przysługuje nie tylko od decyzji, ale również od postanowień organów administracji publicznych, wydanych w trybie art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji przyjętego stanowiska, Sąd uznał, że pismo skarżącego, kwestionujące zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jest sprzeciwem od tego postanowienia, a nie skargą. Sprzeciw ten - choć dopuszczalny - nie może być jednak rozpoznany merytorycznie, gdyż został wniesiony z uchybieniem czternastodniowego terminu, o którym mowa w art. 64 c § 1 p.p.s.a., który stanowi, że sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Wprawdzie co do zasady sprzeciw wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu od decyzji (§ 2), to jednak zgodnie z § 3 – termin ten uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła sprzeciw od decyzji wprost do sądu administracyjnego (...). Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż skarżący wniósł sprzeciw wprost do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie - mimo to, termin 14-dniowy nie został zachowany. Zaskarżone postanowienie zostało bowiem doręczone mu w dniu [...] stycznia 2018 r. (potwierdzenie odbioru, k. 19 akt admin.), zaś sprzeciw skarżący nadał w urzędzie pocztowym w dniu [...] stycznia 2018 r. (data stempla pocztowego, k.4), a więc po upływie ustawowego terminu. Wprawdzie skarżący został błędnie pouczony przez organ, że od kwestionowanego postanowienia przysługuje mu skarga, a nie sprzeciw, wnoszona w terminie 30 dni, jednak okoliczność ta nie pozwala na przyjęcie, że skarżący wniósł przysługujący mu środek zaskarżenia tj. sprzeciw - w przewidzianym dla tego środka - ustawowym terminie. Okoliczność ta może natomiast uzasadniać przywrócenie terminu na wniosek skarżącego złożony w ciągu 7 dni od ustania przyczyny jego uchybienia, gdyż wadliwe pouczenie nie może wywoływać dla strony negatywnych skutków. Z tego powodu sprzeciw podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 64 b § 1 P.p.s.a. Z tych względów orzeczono, jak w sentencji.