II SA/Lu 282/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] r., po rozpatrzeniu odwołania M. S. (dalej jako: skarżący), Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z [...] r., w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Spółka [...] (dalej jako: Spółka) zwróciła się do Starosty z wnioskiem w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę o nr [...], położoną w miejscowości B., gm. [...], stanowiącą własność skarżącego, w związku z planowaną na ww. działce realizacją budowy dwutorowej linii elektroenergetycznej 400 kV relacji C. - L. S.. Do wniosku dołączono m.in. dokumenty z przeprowadzonych rokowań z właścicielem nieruchomości, z których wynika, że właściciel nie wyraził zgody na realizację inwestycji na jego nieruchomości. Decyzją z [...] r., wydaną na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualnie: Dz. U z 2021 r., poz. 1899; dalej jako: u.g.n.), Starosta L. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z ww. nieruchomości, poprzez zezwolenie wnioskodawcy na wybudowanie w jej obszarze dwutorowej linii energetycznej 400 kV. Ograniczenie polega na obowiązku udostępnienia wnioskodawcy nieruchomości w zakresie oznaczonym na mapie stanowiącej załącznik do decyzji, obejmującej pow. 0,5241 ha. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zażądał jej uchylenia. W toku postępowania odwoławczego skarżący złożył pismo procesowe, wraz ze sporządzonym na jego zlecenie operatem szacunkowym w sprawie określenia wartości służebności przesyłu na spornej nieruchomości. W ocenie skarżącego dowodzi to, że wartość ograniczenia prawa własności przedstawiona w operacie sporządzonym na zlecenie inwestora została ośmiokrotnie zaniżona. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] r., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda stwierdził, że spełnione zostały ustawowe przesłanki pozwalające na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego w drodze decyzji administracyjnej. Inwestycja stanowiąca przedmiot postępowania jest inwestycją celu publicznego, o jakim mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] r. Ustalenia szczegółowe planu w obszarze działki nr [...] objętej inwestycją wskazują na przeznaczenie pod tereny rolnicze - 3R, dopuszcza się nowe liniowe nadziemne i podziemnie urządzenia i sieci infrastruktury technicznej oraz inne urządzenia infrastruktury technicznej, zgodnie z przepisami odrębnymi, których lokalizacja nie ogranicza zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem terenu (§ 15 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 uchwały). Z załącznika graficznego, stanowiącego integralną część planu miejscowego, wynika, że na obszarze wymienionej działki wyrysowana jest linia wysokiego napięcia 400 kV. Przebieg planowanej inwestycji przez ww. działkę w ramach ustaleń planistycznych został przez inwestora w sposób szczegółowy i czytelny wskazany na mapie załączonej do wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, podpisanej przez uprawnionego geodetę. W ocenie organu spełniona została również przesłanka braku zgody właściciela na przeprowadzenie inwestycji przez jego nieruchomość. Fakt przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości potwierdzają załączone do wniosku wszczynającego postępowanie kopie pism wysyłanych do strony wraz z dowodami ich odbioru. Z uwagi na rozbieżne stanowiska nie doszło do zawarcia pomiędzy stronami porozumienia pozwalającego na umowne zakończenie sprawy. W ocenie organu odwoławczego treść dołączonych do wniosku o ograniczenie dokumentów nie pozostawia wątpliwości, że wnioskodawca miał rzeczywistą wolę załatwienia sprawy na drodze cywilnoprawnej i wszczął w tym celu rokowania z odwołującym, jako właścicielem nieruchomości. Z kolei wszelkie kwestie odszkodowawcze, do których odnosi się pismo procesowe skarżącego i załączony do niego operat szacunkowy, mogą być rozpatrywane dopiero po zrealizowaniu inwestycji, w stosunku do której wydawane jest zezwolenie w omawianym trybie. W skardze do sądu administracyjnego M. S. zarzucił naruszenie: (1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwą oceną materiału dowodowego i uznanie, że ograniczenie sposobu korzystania jest zgodne z planem miejscowym oraz niezbadanie należycie okoliczności podjęcia rzekomych rokowań przez inwestora, w tym legitymacji osób składających oświadczenia w tym zakresie oraz charakteru podejmowanych działań; (2) art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. w zw. z art. 124 u.g.n., poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która nie orzeka precyzyjnie, na czym ma polegać ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez skarżącego i jakich uprawnień właścicielskich zostaje on pozbawiony w związku z posadowieniem sieci energetycznej. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji wydanych przez organy obydwu instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana na rozprawie przeprowadzonej zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zasadniczą podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 124 u.g.n. Dla porządku należy przypomnieć, że w świetle ust. 1 tego przepisu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Szczególnie istotna dla sprawy jest również treść art. 124 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Wbrew argumentom skargi, została spełniona przesłanka zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym (art. 124 ust. 1 in fine u.g.n.). Przebieg spornej linii, której dotyczy zaskarżona decyzja, jest precyzyjnie określony w planie miejscowym. Jak wynika z dołączonego do wniosku wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (k. 32-38 akt adm. organu I inst.), aktualnego również na dzień wydawania decyzji przez organy obydwu instancji (uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] r.), działka nr [...] w części północnej leży w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej [...], w pozostałej części leży w terenie rolniczym 3R i 4R, z przebiegiem projektowanej linii elektroenergetycznej 400kV oraz w terenie infrastruktury technicznej – elektroenergetyka 7E. Ustalenia te potwierdza wyrys z planu, dołączony do wniosku. Na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały Rady Gminy [...] z [...] r. uwidoczniono dokładnie przebieg osi projektowanej linii elektroenergetycznej. Określony w decyzji Starosty z 26 marca 2020 r. zakres ograniczenia sposobu korzystania z działki nr [...], w pełni odzwierciedla przebieg linii wskazany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Chybione są przy tym podniesione w skardze argumenty o niezgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym z uwagi na to, że inwestycja obejmuje tzw. linię dwutorową (dwie linie podwieszone na jednym słupie). Odnosząc się do tych argumentów należy zauważyć, że plan miejscowy określa prawne uwarunkowania realizacji inwestycji celu publicznego takiej jaki linia elektroenergetyczna w odniesieniu do jej lokalizacji, a nie w odniesieniu do konkretnych rozwiązań technicznych (ilość linii, sposób podwieszenia na słupach). Są to już kwestie wyboru konkretnych rozwiązań w projekcie budowlanym, które będą oceniane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na zupełnie innym etapie postępowania. Innymi słowy: plan miejscowy wyznacza przebieg linii, a nie szczegółowe rozwiązania techniczne. Nie ma zatem żadnych podstaw do twierdzenia, że plan miejscowy w rozpoznawanym przypadku przewiduje lokalizacje zupełnie innej inwestycji, niż objęta zaskarżoną decyzją. W ocenie Sądu niezasadna jest również argumentacja skargi podważająca fakt spełnienia przesłanki poprzedzenia udzielenia zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości rokowaniami z właścicielem nieruchomości, została spełniona. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Rokowania mogą być przy tym zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (por. przykładowo w najnowszym orzecznictwie: wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 1723/15; wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., I OSK 2412/19; wyrok NSA z 2 lipca 2020 r., I OSK 13/20; wyrok WSA w Bydgoszczy z 1 czerwca 2020 r., II SA/Bd 182/20; wyrok WSA w Krakowie z 5 czerwca 2020 r., II SA/Kr 86/20; wyrok WSA w Lublinie z 5 marca 2020 r. II SA/Lu 773/19). Jak wynika z przytoczonego wyżej art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie "zgoda na wykonanie prac" ma bardzo szeroki zakres znaczeniowy, w istocie każda postać zgody właściciela jest odpowiednia. Rokowania przeprowadzone z właścicielem mogą zakończyć się również ustanowieniem służebności przesyłu w drodze umowy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 czerwca 2020 r. (I OSK 2409/19), jeśli o formie i charakterze rokowań decyduje inwestor, to nie można wykluczyć, że dla uzyskania trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości, może on zaproponować jej właścicielowi zawarcie umowy o ustanowieniu służebności przesyłu. Takie rozwiązanie może mieścić się w pojęciu zgody właściciela, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Nie jest natomiast wystarczająca zgoda właściciela na czasowe zajęcie nieruchomości, która nie obejmuje tolerowania trwałego istnienia urządzeń przesyłowych w przyszłości. Niewątpliwie brak bardziej szczegółowych regulacji prawnych dotyczących obowiązku przeprowadzenia rokowań nie może prowadzić do sytuacji, w której dochodzi do obejścia wymogu ustawowego poprzez zaproponowanie przez inwestora właścicielom nieruchomości takich warunków, które nawet bez dogłębnej znajomości rynku nieruchomości wskazują na całkowite oderwanie od realiów rynkowych. W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu taka sytuacja nie miała miejsca, co wynika z analizy dokumentacji przebiegu rokowań, dołączonej do wniosku Spółki. Z dokumentów wynika, że pierwsze spotkanie przedstawicieli inwestora ze skarżącym (właścicielem działki nr [...]) miało miejsce w dniu [...] czerwca 2019 r. Właściciel nie zgodził się na przedstawienie oferty, wskazując na brak czasu. Ustalono, że dokumenty zawierające ofertę zostaną przesłane pocztą. W piśmie z [...] lipca 2019 r. inwestor zwrócił się do właściciela o wskazanie terminu rokowań zmierzających do podpisania stosownej umowy cywilnoprawnej, proponując wynagrodzenie w kwocie [...]zł, w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę. Do pisma dołączono projekty umów oraz mapę przedstawiająca przebieg inwestycji na terenie działki skarżącego. W związku z tym, że w piśmie z [...] sierpnia 2019 r. skarżący stwierdził, iż nie odnotował próby kontaktu ze strony inwestora, zaproponował spotkanie bezpośrednie i poprosił o przesłanie dokumentacji. W kolejnym piśmie, z [...] sierpnia 2019 r. przedstawiciel inwestora podtrzymał wcześniejsze stanowisko, dołączając kopię operatu szacunkowego. W dniu [...] sierpnia 2019 r. odbyło się bezpośrednie spotkanie przedstawicieli inwestora ze skarżącym. Skarżący przedstawił stanowisko, w którym odmówił wyrażenia zgody na budowę linii na warunkach zaproponowanych przez inwestora, zakwestionował wartość wyceny przedstawionej przez inwestora, jednak nie przedstawił innej propozycji finansowej. W piśmie z [...] września 2019 r. przedstawiciel inwestora zwrócił się do skarżącego o wskazanie ostatecznego stanowiska w sprawie zawarcia umowy cywilnoprawnej dotyczącej budowy linii, według przedstawionych dotychczas warunków. Z akt nie wynika, aby na to pismo skarżący udzielił odpowiedzi. Przedstawiony tok czynności wskazuje w ocenie Sądu na to, że w sprawie została spełniona przesłanka przeprowadzenia rokowań ze współwłaścicielami spornej nieruchomości, zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. Rokowania te były bezskuteczne, stanowiska stron nie pozwalały na znalezienie kompromisu. Zdaniem Sądu nie można zgodzić się z argumentacją skarżącego, który podnosi zarzut pozorności rokowań i kwestionuje ofertę przedstawioną przez inwestora w zakresie wysokości odszkodowania. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że kwestia odszkodowania należnego z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości nie jest w ogóle rozpatrywana w sprawie rozstrzyganej na podstawie art. 124 u.g.n., ale w całkowicie odrębnej sprawie, rozstrzyganej w odrębnej decyzji (art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n.). Argument zbyt niskiej oferty za udostępnienie nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej mógłby być analizowany w rozpoznawanej sprawie wyłącznie we wspomnianej już wyżej sytuacji, gdyby inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które wskazują na całkowite oderwanie od realiów rynkowych, co mogłoby podważać spełnienie przesłanki przeprowadzenie rokowań. W rozpoznawanej sprawie absolutnie nie ma mowy o tym, aby warunki zaproponowane w ofercie inwestora abstrahowały całkowicie od realiów rynkowych i mogłyby wskazywać na pozorność rokowań. Z omówionych wyżej dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy wynika, że ze strony inwestora padła konkretna propozycja wynagrodzenia, oparta na operacie szacunkowym. Skarżący nie przedstawił w trakcie rokowań żadnej konkretnej propozycji warunków, na jakich może się zgodzić na udostępnienie nieruchomości. Trudno postawę skarżącego uznać za wyraz woli prowadzenia rokowań, które miałyby doprowadzić do celu w postaci zawarcia umowy cywilnoprawnej. Nie sposób zatem uznać, że to inwestor prowadził rokowania dla pozoru. Z uwagi na to, że kwestia odszkodowania z tytułu ograniczenia nie jest przesłanką wydania decyzji na podstawie art. 124 u.g.n., a aktualnie to ta decyzja jest przedmiotem kontroli Sądu, brak podstaw do tego, aby dokonywać analizy operatów szacunkowych przedstawionych przez strony sporu. W związku z tym jedynie na marginesie można zwrócić uwagę, że istotna różnica między szacunkami przedstawionymi przez obydwu rzeczoznawców może znajdować uzasadnienie w sposobie przeprowadzenia wyceny przez rzeczoznawcę działającego na zlecenie skarżącego. W przypadku zastosowanego przez rzeczoznawcę podejścia porównawczego, prawidłową wycenę gwarantuje prawidłowy dobór nieruchomości porównawczych, które muszą spełniać cechę podobieństwa do nieruchomości wycenianej (art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1 u.g.n.). W rozpoznawanej sprawie ograniczenie prawa własności dotyczy tej części nieruchomości, która w planie miejscowym przeznaczona jest pod tereny rolnicze. Tymczasem rzeczoznawca sporządzający operat szacunkowy na zlecenie skarżącego wybrał do porównania dwie nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne oraz jedną nieruchomość przeznaczoną pod zabudowę zagrodową. Trudno w tej sytuacji uznać, że były to nieruchomości podobne do wycenianej w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Dodatkowo można odnotować, że w analizach rynku lokalnego rzeczoznawca wskazał cały szereg transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości przez które przebiegają linie elektroenergetyczne, stanowiących grunty o przeznaczeniu rolniczym (s. 13 operatu). Cena 1 m2 tych gruntów była znacząco (kilkukrotnie) niższa niż w przypadku nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę do porównania. Jeszcze raz trzeba jednak podkreślić, że są to kwestie, które mogą być rozstrzygane dopiero w odrębnej sprawie odszkodowania z tytułu ograniczenia własności nieruchomości. Skoro przebieg linii został precyzyjnie wskazany w planie miejscowym, z którego wypis i wyrys dołączono do wniosku, skoro do wniosku dołączono dokumenty potwierdzające przeprowadzenie prawidłowych, choć bezskutecznych rokowań z właścicielem, nie sposób uznać za zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego w sprawie. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 139 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. w zw. z art. 124 u.g.n., gdyż Wojewoda nie miał żadnych podstaw do uchylenia prawidłowej decyzji organu I instancji. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.).