I OSK 1723/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1167/14 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej oraz na funkcjonowanie linii oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 26 lutego 2015 r., II SA/Bk 1167/14, oddalił skargę T. K. na decyzję Wojewody P. z [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej oraz na funkcjonowanie linii. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.; dalej jako: "u.g.n."), starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do ust. 3 tego przepisu, udzielenie zezwolenia o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Omawiany przepis zastrzega dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić, aby zrealizowany został cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. W ocenie Sądu okoliczności te wystąpiły. Inwestycja planowana przez P. S.A. jest celem publicznym. Planowana inwestycja to przebudowa sieci elektroenergetycznej średniego i niskiego napięcia, składającej się z linii napowietrzno – kablowych średniego i niskiego napięcia oraz demontaż zbędnej napowietrznej sieci 20 kV, krzyżującej się z projektowaną dwutorową linii elektroenergetyczną 400 kV Ełk – granica RP. Inwestycja w ostatecznym kształcie planowana jest m.in. na działkach stanowiących własność skarżącej o nr geodezyjnym [...] i [...] (przed podziałem geodezyjnym dokonanym decyzją z [...] stycznia 2014 r. działka nr [...]). Cele publiczne zostały wymienione w art. 6 u.g.n. W pkt 2 powołanego przepisu jako cel publiczny wskazana jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Wobec faktu, że przedmiotowa sprawa dotyczy przebudowy linii elektroenergetycznej, uznać należy, że analizowana przesłanka została spełniona. Teren przewidziany pod inwestycję nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego. Graniczy z terenem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla dwutorowej, napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk – granica RP, uchwalonym uchwałą Rady Gminy S. z [...] marca 2013 r. nr [...]. Zatem realizacja przedmiotowego celu publicznego mogła nastąpić w oparciu o decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, która wydana została przez Wójta Gminy S. [...] stycznia 2014 r. (SKO utrzymało ją w mocy decyzją z [...] marca 2014 r.). W ocenie Sądu I instancji planowana inwestycja jest zgodną z tą decyzja. W załączonych do decyzji organu I instancji mapach (stanowiących integralną część decyzji), zobrazowano przebieg linii i pasa technologicznego zgodnie z decyzją ustalającą lokalizację inwestycji. Nadto organ I instancji opisał jaka jest szerokość pasa technologicznego, jaką dokładnie powierzchnię zajmuje on na każdej z wymienionych działek i jakie roboty zostaną ostatecznie wykonane. Z analizy akt sprawy, wynika że kwestie dotyczące zgodności planowanej inwestycji z decyzją ustalającą jej lokalizację są bezsporne. Zdaniem Sądu I instancji w sprawie przeprowadzone zostały rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w drodze rokowań nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku ich zainicjowania. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji, gdy – w ocenie którejś ze stron – nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym w treści wskazanej normy prawnej jakiejś szczególnej formy zakończenia takich rokowań. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (por. wyrok NSA z 22 lutego 2012 r., I OSK 357/11). Zatem spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi tej nieruchomości warunki uzyskania zgody na wykonanie prac. W rozpoznawanej sprawie Spółka zaprosiła skarżącą do rokowań i zaproponowała odszkodowanie za udzielenie prawa do dysponowania nieruchomością. Skarżąca nie wyraziła zgody na warunki ustalone przez inwestora. Brak porozumienia stron w tym zakresie był wystarczający do stwierdzenia, że złożenie wniosku o wydanie kontrolowanej obecnie decyzji, zostało poprzedzone etapem nieskutecznych negocjacji. Strony przedstawiły warunki, które były dla nich wzajemnie nie do przyjęcia. Skarżąca bezzasadnie podnosiła, że rokowania dotyczyły dwutorowej linii 400 kV, a rokowania dotyczące linii niskiego napięcia prowadzone były jedynie przy okazji. Z akt sprawy wynika, że przedmiot rokowań został przez inwestora jednoznacznie wskazany i dotyczył linii niskiego napięcia. Wskazano również, że w trybie art. 124 u.g.n. nie podlega weryfikacji okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia (por. wyrok WSA w Warszawie z 1 grudnia 2011 r., I SA/Wa 1657/11). Rolą organów było wyłącznie zbadanie faktu czy rokowania się odbyły oraz czy na ich podstawie strony zawarły umowę, czy też do porozumienia pomiędzy stronami nie doszło. Organy rozstrzygające niniejszą sprawę nie miały kompetencji do angażowania się w przebieg rokowań. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła T. K., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki przewidziane w powołanym przepisie, a w szczególności, że wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzały rokowania zgodnie z wymogiem wynikającym z treści art. 124 ust. 3 u.g.n., mimo że skarżąca wyraziła zgodę na przebudowę linii niskiego napięcia 9 kwietnia 2014 r., zaś przedłożone przez inwestora oferty stanowiły formę dyktatu z informacją udzieloną skarżącej, że nieprzyjęcie proponowanych warunków będzie skutkować wystąpieniem z wnioskiem w trybie art. 124 u.g.n., a samo proponowanie warunków traktowane było jako potwierdzenie faktu prowadzenia rokowań podczas, gdy przedstawione skarżącej operaty były nierzetelne i jedynie korzystne dla P. S.A. oraz nie uwzględniały wszystkich przysługujących jej należności; 2. naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez jednostronną ocenę materiału dowodowego, bezkrytyczną ocenę twierdzeń inwestora, że skarżąca nie wyraziła zgody na realizację inwestycji polegającej na założeniu i przeprowadzeniu linii elektroenergetycznej niskiego napięcia oraz na jej funkcjonowanie, nie wyraziła zgody na proponowane jej warunki przez inwestora, podczas, gdy całokształt materiału dowodowego przy wszechstronnej jego analizie i ocenie oraz rozważeniu dowodów wskazanych przez skarżącą - podważa twierdzenia inwestora i uznanie ich za wiarygodne, w następstwie czego zastosowanie jako podstawy prawnej art. 124 ust. 1 u.g.n. w zaskarżonej decyzji nie było merytorycznie uzasadnione, z uwagi na niewłaściwe zastosowanie wyżej wskazanego przepisu do rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w złożonym wniosku inwestor nie wykazał, że ograniczenie właścicielce nieruchomości sposobu korzystania z niej jest niezbędne do realizacji inwestycji. Przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest realizacją nowej inwestycji, a polegać ma jedynie na pracach rozbiórkowych, remontowych i modernizacyjnych. Zatem, nawet gdyby potrzebne było ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, to realizacja wyżej wymienionych robót powinna być poprzedzona odrębnymi, stosownymi rokowaniami. Prowadzona ze skarżącą korespondencja o wyrażenie zgody na ograniczenie sposobu użytkowania nie miały charakteru rokowań, gdyż w istocie przebiegały w formie dyktatu z żądaniem ustanowienia służebności na warunkach określonych jedynie przez wnioskodawcę, które nie mogły być ze względów oczywistych przyjęte przez skarżącą. Wnioskodawca podnosi, że zostały przeprowadzone rokowania, powołując się bezpodstawnie na rokowania w zakresie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości dotyczących linii elektroenergetycznej 400 kV. Ograniczenie dotyczące linii elektroenergetycznej 400 kV nie pozostaje w istotnym związku z pracami dotyczącymi linii niskiego napięcia, zaś rokowania dotyczące linii 400 kV nie można przenosić do rokowań dotyczących robót zupełnie innego rodzaju. W takiej sytuacji przyjęcie, że rokowania zostały przeprowadzone uczciwie i uwzględniający interesy obu stron, zakończone odmową wyrażenia zgody przez właścicielkę na przeprowadzenie inwestycji, jest merytorycznie nieuzasadnione i w sposób rażący narusza art. 124 u.g.n. i art. 77 k.p.a., obligujący do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Podkreślono, że wynikające z art. 124 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy, może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu do przeprowadzenia na jego gruncie niezbędnych prac związanych z przeprowadzeniem określonej inwestycji strukturalnej, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość. Skarżąca kasacyjnie poinformowała w piśmie z 18 kwietnia 2014 r. pełnomocnika inwestora, że nie jest w stanie spełnić oczekiwania P. S.A. "o podanie kwoty odszkodowania, która warunkowałaby" jej zgodę na wykonanie przebudowy linii sN 20 kV C. przed podjęciem odpowiednich negocjacji przewidzianych w art. 124 ust. 3 u.g.n. Powyższe stanowisko zdaniem skarżącej kasacyjnie świadczy o tym, że oczekiwała na podjęcie rokowań, a nie odmawiała udziału w tych rokowaniach. Podkreślono również, że samo odwołanie się w decyzji do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego jest niewystarczające. Na podstawie ustaleń planu miejscowego można określić jakich niezbędnych ograniczeń należy dokonać na danej nieruchomości. Sam plan miejscowy nie rozstrzyga o ograniczeniu korzystania z określonej nieruchomości, sprecyzowanie to następuje w decyzji wydawanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. W związku z tym konieczne jest, aby decyzja określała sposób dokonanych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości w sposób precyzyjny z jednoczesnym określeniem tego ograniczenia, aby był najmniej uciążliwy dla właściciela, a ingerencja inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzona była do niezbędnego minimum. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie uwzględnił faktu, że w piśmie adresowanym do Starosty S. z 9 kwietnia 2014 r. wyraziła zgodę na przebudowę linii niskiego napięcia, nie wyraziła natomiast zgody na ofertę inwestora, która była jedynie dyktatem. Proponowane wynagrodzenie w kwocie 1000 zł jest dla każdego rozsądnego człowieka, znającego realia gospodarcze w chwili obecnej, kwotą w sposób wyjątkowo rażący niską. Sprowadzając sprawę do absurdu inwestor proponując skarżącej kwotę 0,50 zł, mógłby również twierdzić, że rokowania nie doprowadziły do wymaganej zgody i podnosić również, że rokowania zostały przeprowadzone. Przedstawione operaty, były wyjątkowo nierzetelne i korzystne jedynie dla P. S.A., skarżąca mogła to stwierdzić konsultując się z rzeczoznawcami majątkowymi, nadto propozycje inwestora nie uwzględniały wszystkich należności przysługujących skarżącej z tytułu ograniczenia sposobu korzystania przez nią z nieruchomości. W decyzji nie został określony czas trwania ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a jest to wymóg podstawowy przy wydawaniu tego rodzaju decyzji. Ograniczenie z sposobu korzystania z nieruchomości opisanej w punkcie I decyzji polegać ma na uprawnieniu P. S.A. do wstępu na nieruchomość w celu wykonania w obszarze pasa technologicznego prac budowlano-montażowych oraz innych czynności związanych z budową odcinka kablowej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia ze stacji [...] Ż. [...]. Określenie inne czynności, bez ich sprecyzowania, daje inwestorowi wolną rękę do czynienia wszystkiego na przedmiotowej nieruchomości, między innymi choćby ustanowienia służebności nieodpłatnej. Takie nieprecyzyjne określenie "innych czynności" stanowi przyznanie uprawnień inwestorowi w sposób nieograniczony i nie spełnia wymogów precyzyjnego określenia zakresu uprawnień inwestora. Ponadto inwestor występując do skarżącej o zgodę na zajęcie części nieruchomości i ustanowienie na niej swoich praw poinformował jednocześnie, że nieprzyjęcie proponowanych przez niego warunków będzie skutkować wystąpieniem z wnioskiem w trybie art. 124 u.g.n. Taka postawa inwestora przeczy rzeczywistym jego zamiarom prowadzenia negocjacji w sposób zgodny z zasadami obowiązującymi w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że uczestnik postępowania podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej podstawy kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki przewidziane w powołanym przepisie, a w szczególności, że wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzały rokowania zgodnie z wymogiem wynikającym z treści art. 124 ust. 3 u.g.n., mimo że skarżąca wyraziła zgodę na przebudowę linii niskiego napięcia 9 kwietnia 2014 r., zaś przedłożone przez inwestora oferty stanowiły formę dyktatu z informacją udzieloną skarżącej, że nieprzyjęcie proponowanych warunków będzie skutkować wystąpieniem z wnioskiem w trybie art. 124 u.g.n., a samo proponowanie warunków traktowane było jako potwierdzenie faktu prowadzenia rokowań podczas, gdy przedstawione skarżącej operaty były nierzetelne i jedynie korzystne dla P. S.A. oraz nie uwzględniały wszystkich przysługujących jej należności jest bezzasadny. Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przywołany przepis nie określa formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nakłada na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania. Wbrew zarzutom skarżącej, ustawodawca w żaden sposób nie formalizuje momentu zakończenia rokowań. Zatem rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że P. S.A. zaprosiła skarżącą do rokowań i zaproponowała odszkodowanie za udzielenie prawa do dysponowania nieruchomością, które to jednak nie zostało przyjęte przez skarżącą. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji brak porozumienia stron był wystarczający do stwierdzenia, że złożenie przez inwestora wniosku do Starosty S. o udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości dwutorowej, napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk – granica RP, zostało poprzedzone etapem nieskutecznych negocjacji. Strony przedstawiły warunki, które były dla nich wzajemnie nie do przyjęcia. Za bezzasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a., jak trafnie wskazał Sąd I instancji, w niniejszej sprawie spełniony został warunek przeprowadzenia negocjacji, rokowania były prowadzone poprzez wymianę korespondencji i w rozmowach bezpośrednich, a inwestor określił i zaproponował skarżącej warunki zmierzające do uzyskania prawa do gruntu, w tym zaproponował propozycje cenowe jednak do porozumienia nie doszło. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również ocenę, że prowadzenie dalszego postępowania dowodowego, co do okoliczności, których wyjaśnienia żąda skarżąca było zbędne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.