II SA/Lu 285/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek (spr.), Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Wiesława Achrymowicz asesor WSA, Protokolant stażysta Tomasz Wójcik, po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Wojewody z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę I uchyla zaskarżoną decyzję; II zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2003r. Zastępca Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego działający z upoważnienia Wojewody na podstawie art. 80 ust.1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - po rozpatrzeniu odwołania L.K., B.J.K., Ł.W. reprezentowanych przez adwokata R.C. od decyzji wydanej z up. Prezydenta m. L. z dnia [...] lipca 2002 r. znak: [...], mocą której odmówiono uchylenia wydanej z naruszeniem art. 28 K.p.a., decyzji Prezydenta m. L. z dnia [...] sierpnia 1996 r. znak: [...] (zmienionej na wniosek inwestora - decyzją z dnia [...]czerwca 2001 r., znak: [...]), mocą której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę kładki dla pieszych nad ulicą F. wraz z przebudową sieci gazowej i oświetlenia terenu w obrębie pasa drogowego ulicy F. i niezbędnego terenu przyległego - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że do organu I instancji wpłynął wniosek z dnia 18 lutego 2002 r. L.K., B.J.K. i Ł. W. reprezentowanych przez adwokata R.C. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...]sierpnia 1996 r. znak: [...], mocą której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono [...]. pozwolenia na budowę kładki dla pieszych nad ulicą F. wraz z przebudową sieci gazowej i oświetlenia terenu, w obrębie pasa drogowego ulicy F. i niezbędnego terenu przyległego. Wnioskodawcy wskazali, iż będąc współwłaścicielami działki nr ewid. [...], sąsiadującej z działką inwestora, nie brali udziału w postępowaniu w sprawie udzielonego pozwolenia na budowę. Prezydent Miasta, postanowieniem z dnia [...] marca 2002 r. znak: [...],uznając zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wznowił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ I instancji decyzją z dnia [...]lipca 2002 r. znak: [...], odmówił uchylenia, wydanej z naruszeniem art. 28 K.p.a., decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 1996 r. znak: [...] gdyż w przypadku jej uchylenia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Od powyższej decyzji organu I instancji, odwołali się L.K., B.J.K. i Ł.W., reprezentowani przez adwokata R.C. zarzucając , że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem zasad określonych w art. art. 7-12 K.p.a. Ich zdaniem, organ I instancji nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W szczególności przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę kładki, nie rozważył sprawy niekorzystnego wpływu tej inwestycji na sąsiednią nieruchomość. Nie uwzględnił, że wykonane prace ziemne nasypu pod kładkę powodują realne zagrożenie dla ich działki, a ponadto, że kładka przesłania dopływ światła dziennego do ich nieruchomości, zakłóca prywatność i obniża walory działki. Organ I instancji, udzielając pozwolenie na budowę kładki dla pieszych przedłożył interes Gminy nad słuszny interes obywateli. Skarżący zarzucili również, iż przed wydaniem decyzji nie mogli wypowiedzieć się co do zebranych materiałów dowodowych i zgłosić ewentualnych uwag i wniosków. Podnieśli, że należało zlecić osobie uprawnionej wykonanie badań i pomiarów w celu określenia wpływu przedmiotowej inwestycji na sąsiednią nieruchomość Odnosząc się do tych zarzutów, organ II instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2002 r. znak: [...], wydana została na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). W myśl art. 146 § 2 K.p.a., mimo istnienia podstawy wznowienia postępowania przewidzianego w art. 145 § 1 cyt. ustawy, nie uchyla się decyzji, jeśli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Rozstrzygnięcie takie jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy, ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego, przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Zdaniem organu II instancji, zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo z uwzględnieniem interesu strony w granicach dopuszczonych przez prawo. Zebrany w aktach sprawy materiał dowodowy dawał podstawy do wydania decyzji pozwalającej na budowę kładki pomimo braku udziału właścicieli sąsiedniej działki, a inwestor spełnił wszystkie wymagane prawem warunki, by tę decyzję otrzymać. Wydana decyzja, udzielająca pozwolenia na budowę kładki dla pieszych, została poprzedzona stosowną decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Inwestor, w myśl art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, złożył wniosek o pozwolenie na budowę w dniu 01marca 1996 r. tj. w terminie ważności decyzji lokalizacyjnej (Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 1995r., znak: [...]), ważnej do 20 lipca 1996 r.. Nadto Gmina wykazała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do terenu objętego przedmiotową inwestycją. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana po sprawdzeniu zgodności projektu zagospodarowania terenu działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, projekt budowlany kładki, posiada wymagane uzgodnienia, m in. z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Miasta i z Wydziałem Gospodarki Komunalnej U.M.. Projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Przedłożona dokumentacja spełnia również wymagania określone w art. 34 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 35 ust. 4 tej ustawy, w razie spełnienia wymagań art. 35 ust. 1 i 2 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W odniesieniu do zarzutów skarżących, że funkcjonowanie kładki dla pieszych wpływa niekorzystnie na ich nieruchomość, organ II instancji stwierdził, że nie mogą one stanowić podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. W szczególności nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich, gdyż o takim naruszeniu rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, można mówić jedynie wtedy, gdy naruszone są pod tym względem konkretne przepisy, warunki techniczne lub normy obowiązujące w budownictwie. Skarżący nie wskazali jakie przepisy zawarte w ustawie Prawo budowlane, bądź w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140), zostały w analizowanym przypadku naruszone. Zgodnie z cyt. rozporządzeniem, zachowanie wymaganych odległości ze względu na zacienianie obiektu, jest wymagane jedynie w odniesieniu do budynków mających pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi. Należy stwierdzić, że w odniesieniu do budynku mieszkalnego skarżących, został spełniony wymóg zawarty w § 13 ust. 1 cyt. rozporządzenia, zgodnie z którym należy umożliwić naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, z zachowaniem przepisów § 57 i 60. Przepisy w/w rozporządzenia nie normują natomiast kwestii zacieniania działki. Organ II instancji podkreślił, że lokalizacja kładki została ustalona na wcześniejszym etapie postępowania dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji, które zakończyło się decyzją ostateczną. Ponadto stwierdził, że budowa kładki dla pieszych nie została zaliczona do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska i nie wymagała sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, a tym samym zapewnienia udziału społeczeństwa w prowadzonym postępowaniu. Odnośnie zarzutu, iż wykonane prace ziemne nasypu pod kładkę powodują realne zagrożenie dla działki odwołujących, organ II instancji stwierdził, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany został opracowany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia projektowe, której obowiązkiem jest wykonanie projektu zgodnie z Polskimi Normami i zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający spełnienie wymagań zawartych w art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w tym również z uwzględnieniem ochrony interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 6). Realizacja inwestycji powinna być zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym. Organ II instancji uznał ostatecznie, że inwestor spełnił warunki wymagane do wydania mu pozwolenia na budowę kładki i w związku z tym – pomimo stwierdzenia podstaw do wznowienia – nie uchylił – zgodnie z art. 146 § 2 kpa – dotychczasowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na tę decyzję L.K. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzuciła im rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie: - art. 146 § 2 KPA poprzez wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji wydanej w warunkach naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 KPA pomimo braku przekonujących dowodów, że w sprawie mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca treści decyzji dotychczasowej. - art. 7 i 77 w zw. Z art. 146 § 2 Kpa polegające na braku jakichkolwiek ustaleń i dowodów świadczących o rozważaniu w postępowaniu wznowionym jak i podlegającym wznowieniu zagadnień związanych z oceną jakichkolwiek interesów skarżących a w szczególności wpływu obiektu na zacienianie nie tylko działki ale i pomieszczeń mieszkalnych skarżących, zwiększenia natężenia hałasu ponad dopuszczalne normy, zaistnienia możliwości osunięcia się skarpy na nieruchomość skarżących. Organ całkowicie bezkrytycznie przyjął tezę o prawidłowości zastosowanych rozwiązań wyłącznie w oparciu wykładnię przepisów prawa ( błędną) oraz fakt, iż zostały one sporządzone przez osoby posiadającą odpowiednie uprawnienia - co w tym przypadku nie \wydaje się wystarczające wobec zakwestionowania przyjętych rozwiązań przez stronę . - art. 107 KP A poprzez brak ustosunkowania się do argumentów i zarzutów przedstawionych w odwołaniu; - art. 81 KPA poprzez przyjęcie za udowodnione okoliczności braku uciążliwości dla nieruchomości skarżących wyłącznie na podstawie na wywodów teoretycznych, przy braku jakichkolwiek dowodów w sprawie a zwłaszcza takich z którymi skarżący mógł się zapoznać i mógł co do nich wypowiedzieć. Skarżąca zarzuciła organowi I instancji również rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz .414 ze zm. ) w zw. z art. 140 KC poprzez: - błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu , że o naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich można mówić jedynie wtedy , gdy naruszone są konkretne przepisy i normy obowiązujące w budownictwie. podczas gdy naruszenie to może miejsce także wówczas gdy naruszone jest prawo własności ( art. 140 KC) poprzez znaczne ograniczenie możliwości dysponowania nieruchomością, spadek jej wartości na skutek zrealizowania uciążliwej inwestycji i konieczność znoszenia uciążliwości nie istniejących pierwotnie; - zatwierdzenie projektu i zrealizowanie obiektu, który w drastyczny sposób pogarsza warunki zamieszkiwania skarżących poprzez. zwiększenie natężenia hałasu i zmniejsza dopływ światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych oraz stwarza realne zagrożenie osunięciami ziemi na działkę. Zastępca Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego, działający z upoważnienia Wojewody złożył odpowiedź na skargę, w której wnosił o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i przytoczył powołane w jej uzasadnieniu argumenty. Stwierdził ponadto, iż zarzut skarżącej naruszenia art. 140 kc nie może stanowić podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, ponieważ o naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, można mówić jedynie wtedy, gdy naruszone są pod tym względem konkretne przepisy, warunki techniczne lub normy obowiązujące w budownictwie. Skarżąca natomiast nie wskazała, jakie przepisy zawarte w ustawie Prawo budowlane, bądź w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. nr 15, poz. 140) zostały – jej zdaniem – naruszone. Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 151 § 2 w związku z art.146 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, a jej istota sprowadza się do odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Zgodnie z powszechnie przyjętym orzecznictwem sądowym w myśl art. 146 § 2 kpa mimo istnienia podstaw wznowienia postępowania przewidzianych w art. 145 § 1 kpa nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania, mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej. Jednak rozstrzygnięcie takie jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. W sytuacji, gdy wnioski dowodowe i twierdzenia stron nie zostały uwzględnione i gdy tym samym nie został zebrany w sprawie pełny materiał dowodowy, nie można przyjąć, że nie mogłaby zapaść inna decyzja niż kwestionowana w podaniu o wznowienie postępowania (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 1994r. ( III ARN 26/94, OSNAPiUS 1995/11, poz. 127). W sprawie należy podzielić argumenty prawne pełnomocnika strony skarżącej podniesione obszernie na rozprawie, że po wznowieniu postępowania organ administracji nie przeprowadził żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego pod kątem rozpatrzenia zarzutu skarżącej. We wznowionym postępowaniu nie został więc rozpatrzony interes prawny skarżącej. Nie przesądzając treści powtórnej decyzji (pozytywna lub negatywna dla strony skarżącej) Sąd stwierdza, że organ administracji winien w sprawie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § pkt c w zw. z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) orzekł jak w sentencji.