II SA/Lu 286/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi W. R. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] r. nr[...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. Wojewoda zarządzeniem zastępczym z dnia [...] r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia [...] r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515), po powiadomieniu Ministra Administracji i Cyfryzacji, Wojewoda stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady M. P. - W. R.. Organ wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że radny prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą "R. W. Doradztwo, Zarządzanie" z wykorzystaniem nieruchomości stanowiącej mienie M. P.. Powyższe potwierdza umowa najmu lokalu użytkowego położonego w B. P. przy ulicy [...], 12 zawarta w dniu [...] r. na czas nieoznaczony przez W. R. z Prezesem Zarządu Zakładu Gospodarki Lokalowej Sp. z o. o. w B. P., jak również umowa najmu części nieruchomości gruntowej nr [...] przy ul. [...] w B. P. zawarta w dniu [...] r. przez tego radnego z Gminą Miejską B. P. na okres od [...]. do [...] r. Na podstawie tych ustaleń – organ uznał - że koniecznym było stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego z powodu naruszenia przez niego art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, poprzez prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Gminy Miejskiej B. P.. W. R. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie powyższemu zarządzeniu Wojewody zarzucił naruszenie: a) art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie w przedmiotowej sprawie i wydanie przez organ zarządzenia zastępczego, podczas gdy nie zaistniała przesłanka określona w art. 383 ust. 1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy uzasadniająca wygaszenie mandatu radnego przez Radę Gminy Miejskiej B. P.; b) art. 7 i art 77 § 1 K.p.a. wskutek braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez Organ materiału dowodowego i tym samym braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do przyjęcia przez organ stanowiska, że w okolicznościach niniejszej sprawy prowadzenie przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego obligowało go do zaprzestania jej prowadzenia, stosownie do treści art. 24f ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, a jego niedopełnienie uzasadniało wygaszenie jego mandatu radnego przez Radę Gminy Miejskiej B. P.. Ponadto skarżący wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: a) art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną jego interpretację i uznanie, iż pojęcie "prowadzenie przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego" należy rozumieć w sposób bezwzględny, obligujący do przyjęcia, że jest to jakiekolwiek korzystanie przez radnego z mienia komunalnego pozostające w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą oraz w konsekwencji na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki warunkujące wygaśnięcie mandatu radnego, a kolejno wydanie przez organ Zarządzenia Zastępczego, podczas gdy pojęcie to należy interpretować zgodnie wykładnią celowościową przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, która prowadzi do wniosku, iż o prowadzeniu przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy można mówić tylko wtedy, gdy radny korzysta z mienia gminnego na uprzywilejowanych - wobec innych jej mieszkańców, w tym mieszkańców prowadzących działalność gospodarczą zasadach, wykorzystując swoją pozycję w gminie; prowadzenie jej natomiast na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia lub na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności prawnych dla wszystkich mieszkańców gminy nie powoduje naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że W. R. wydanemu w przedmiotowej sprawie zarządzeniu zastępczemu zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną jego interpretację i uznanie, iż pojęcie "prowadzenie przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego" należy rozumieć w sposób bezwzględny, obligujący do przyjęcia, że jest to jakiekolwiek korzystanie przez radnego z mienia komunalnego pozostającego w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą, (...) podczas gdy pojęcie to należy interpretować zgodnie z wykładnią celowościową przepisu art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, która prowadzi do wniosku, iż o prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy można mówić tylko wtedy, gdy radny korzysta z mienia gminnego na uprzywilejowanych - wobec innych jej Mieszkańców, w tym mieszkańców prowadzących działalność gospodarczą zasadach, wykorzystując swoją pozycję w gminie. Prowadzenie jej natomiast na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności prawnych dla wszystkich mieszkańców gminy nie powoduje naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda podniósł, że nie podziela tego zarzutu, a zwłaszcza zaprezentowanej przez skarżącego wykładni art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Organ wyjaśnił, że art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zawiera normę wyrażającą w sposób jednoznaczny, a przy tym bezwarunkowy, zakaz posługiwania się mieniem komunalnym przy prowadzeniu przez radnego jego działalności gospodarczej czyli działalności wymierzonej na powiększanie majątku. Wnioski płynące z wykładni literalnej tego przepisu są logiczne i jednoznaczne. Nie ma zatem potrzeby sięgać po inne pozajęzykowe metody wykładni. Z treści tego przepisu nie wynika, aby dla naruszenia zakazu w nim ustanowionego miały znaczenie okoliczności, czy radny za pomocą mienia komunalnego osiąga, czy nie faktyczne korzyści majątkowe bądź, czy stosunek najmu powstał na warunkach powszechnie ustalonych. Przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należy bowiem do grupy przepisów antykorupcyjnych, czyli zabraniających pewnego rodzaju aktywności określonej grupie podmiotów, by uniemożliwić im wykorzystanie pełnionych funkcji do prywatnych celów. Natomiast obowiązek kierowania się wykładnią językową w interpretacji przepisów powinien dotyczyć zwłaszcza norm zakazujących funkcjonariuszom publicznym prowadzenia działalności gospodarczej w oparciu o tzw. mienie publiczne. Chodzi m.in. o to, aby nie tworzyć takich modeli interpretacji jasno skonstruowanych przepisów, które pogłębiałyby wątpliwości przy ich stosowaniu. Wojewoda powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, że wykładnia celowościowa pełni rolę subsydiarną w stosunku do wykładni językowej i służy do rozstrzygania wątpliwości, które nasuwa wykładnia językowa. Tylko w wyjątkowych sytuacjach motywowanych ważnymi powodami przy jej pomocy uzasadnia się modyfikacje lub nawet odstępstwo od sensu językowego przepisu. Dokonując wykładni celowościowej przy interpretacji przepisu należy brać pod uwagę cel regulacji prawnej. Celem wprowadzenia przez ustawodawcę art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym było zapobieganie powstawaniu sytuacji sprzyjających korupcji. (...) Dla osiągnięcia celu, jaki ustawodawca chciał osiągnąć tworząc regulację zawartą w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym taka wykładnia tego przepisu nie jest konieczna. Wręcz przeciwnie wykładnia taka utrudniałaby osiągnięcie tego celu, gdyż powodowałaby konieczność posługiwania się nieostrym pojęciem "korzystania z mienia gminy na zasadach uprzywilejowanych". Ponadto organ zauważył, że w orzecznictwie sądowym przyjęto, że tekst przepisu o charakterze antykorupcyjnym powinien być tak rozumiany, jak wskazują na to reguły składniowe oraz normy znaczeniowe danego języka, natomiast zadaniem ustawodawcy powinno być dochowanie jak najdalej idącej staranności i dbałości o to, by jego wola znalazła właściwe odzwierciedlenie w adekwatnym do niej brzmieniu tekstu aktu prawnego. Sprawowanie natomiast mandatu przedstawicielskiego jest dobrowolną służbą publiczną, z którą mogą się wiązać dodatkowe obciążenia i obowiązki. Wykonywanie funkcji publicznych w wielu przypadkach pozbawia lub ogranicza prawa osób je pełniących w zakresie przynależności do partii politycznych lub organizacji związkowych bądź w sferze zatrudnienia. Należy zatem stanąć na stanowisku, że wszelkie przepisy antykorupcyjne, z uwagi na okoliczność, iż stanowią one wyjątek od konstytucyjnie chronionych praw i wolności wykładać należy wyłącznie za pomocą wykładni językowej. Należy zatem stwierdzić, że art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter prewencyjny i dotyczy każdego przypadku powiązania działalności gospodarczej radnego z mieniem gminy bez konieczności badania, czy radny uzyskał to mienie na "uprzywilejowanych zasadach". Przedmiotowy przepis jest pozbawiony kryteriów ocennych, pozwalających na "modyfikowanie" zakazu w zależności od okoliczności sprawy. Ustosunkowując się zarzutów skargi Wojewoda wskazał, że skarżący podnosi także, że "taka interpretacja przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym znajduje potwierdzenie również w treści art. 24 ust 1 ustawy z dnia [...] r. o samorządzie województwa. Jednak w ocenie organu nadzoru odwoływanie do regulacji prawnej zawartej ustawie o samorządzie województwa jest pozbawione jakichkolwiek podstaw. Analogia jako metoda wykładni nie może być w analizowanej sprawie zastosowana, co potwierdzają stanowiska wyroków sądów administracyjnych. Wojewoda zwrócił przy tym uwagę, na to że pomimo art. 24f ust. 1 ustawy obowiązuje od [...] r., to od tego czasu ustawodawca nie złagodził bezwzględnego wymiaru wyrażonego w nim zakazu na przykład na wzór tego jaki przyjął w art. 24 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Dodatkowo wyjaśnił, że istota zakazu opartego na art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma nie tylko wymiar antykorupcyjny. Ustanowienie bowiem powyższej regulacji miało nie tylko przeciwdziałać korupcji, ale także służyć utrzymaniu autorytetu władzy i nieosłabiania zaufania wyborców i opinii publicznej do jej prawidłowego funkcjonowania - czyli innymi słowy, by funkcjonariusz publiczny nie tylko nie realizował swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale by nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć, choćby mylnie, takie wrażenie Ponadto w jego ocenie stanowisko organu nadzoru, według którego art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wymaga wskazania, że uzyskanie mienia gminnego przez radnego nastąpiło na uprzywilejowanych zasadach, co potwierdza bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne. W analizowanej sprawie Wojewoda zwrócił uwagę jeszcze na to, że bezsporne jest, że radny R. prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy przed objęciem mandatu radnego Rady M. P.. Był zatem zobowiązany - stosownie do brzmienia art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym - do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Poza tym oczywiste jest, że osoba niebędąca radnym nie może "wykorzystać mandatu" do uzyskania mienia gminnego na uprzywilejowanych zasadach. Przyjęcie bowiem poglądu, że radny narusza zakaz z art. 24f ust. 1 tylko w sytuacji korzystania z mienia gminnego na uprzywilejowanych zasadach - w związku z posiadaniem mandatu radnego powoduje, że przepis art. 24f ust. 1a jest normatywnie zbędny, a jako przepis nie znajdujący zastosowania w praktyce art. 24f ust. 1 należałoby uznać za przepis martwy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia [...] r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), art. 134 § 1 ustawy z dnia [...] r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z 2016 r., poz. 718) oraz art. 98 ust. 1 usg sąd administracyjny dokonuje kontroli rozstrzygnięcia organu nadzorczego pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle zaś art. 98a ust. 3 usg złożenia skargi na zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego uprawniony jest między innymi radny, będący osobą, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy to zarządzenie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] r. znak [...] stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego Rady M. P., w którym stwierdzono wygaśnięcie mandatu radnego z powodu naruszenia wynikającego z art. 24f ust. 1 usg zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. Przed wydaniem tego zarządzenia zastępczego, organ nadzoru wezwał Radę Miejską do podjęcia w terminie 30 dni od dnia otrzymania wezwania uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego oraz zawiadomił Ministra Administracji i Cyfryzacji o zamiarze wydania tego zarządzenia. Okoliczności te pozwalają na stwierdzenie, że kontrolowane zarządzenie zostało podjęte z zachowaniem procedury określonej w art. 98a usg. W ocenie Sądu kontrolowane zarządzenie zastępcze jest zgodne także z przepisami prawa materialnego, które znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 24f ust. 1 usg radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności, stosownie zaś do art. 24f ust. 1ausg jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził taką działalność gospodarczą jest obowiązany do zaprzestania jej prowadzenia w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy. Podkreślenia wymaga, że wprowadzony w art. 24f ust. 1 usg zakaz łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, stanowi jedna z gwarancji prawnym prawidłowego i rzetelnego wykonywania zadań przez gminę. Zakaz ten ma na celu z jednej strony ochronę mienia publicznego przed jego wykorzystaniem przez osoby, które sprawując mandat mają m.in. dbać oto mienie, a z drugiej strony, praw innych członków tworzących wspólnotę gminną, którzy nie mają tak ułatwionego dostępu do korzystania z tego mienia. (zob. uchwałę NSA z dnia [...] r., sygn. akt II OPS 1/07, ONSAiWSA Nr [...], poz. 62). Zaznaczyć przy tym należy, ze składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znany jest prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd, na który wskazuje również skarżący W. R. w skardze, że nie można mówić o naruszeniu zakazu wynikającego z rat. 24f ust.1 usg, w przypadku korzystania przez radnego dla celów prowadzonej przez niego działalności gospodarczej z mienia gminy uzyskanego na zasadzie powszechnej dostępności do tego mienia lub na warunkach powszechnie ustalonych w odniesieniu do danego typu czynności prawnych dla wszystkich mieszkańców gminy (wyrok NSA z dnia [...] r. sygn. akt II OSK 2926/12 oraz wyrok NSA z dnia [...], sygn. akt II OSK 2746/14). Podkreślić jednak należy, że wykładnia przesłanek zawartych w art. 24f ust. 1 usg musi być dokonywana z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym cytowany przepis art. 24f usg ma charakter antykorupcyjny i w takim kontekście należy go interpretować. Zgodnie z jego treścią radny uczestniczący w procesie stanowienia przepisów prawa lokalnego, nie powinien prowadzić działalności na mieniu komunalnym, ani zarządzać takim mieniem. Jest bowiem osobą szczególnego zaufania społecznego. W rozpoznawanej sprawie bezsporny jest fakt, że [...] r. W. R. zawarł umowę najmu lokalu użytkowego położonego w B. P. przy ul. [...] z zarządem zakładu Gospodarki Lokalowej, w którym to prowadził lokal gastronomiczny. W dacie zawarcia tejże umowy nie był radnym Rady M. P.. W dniu [...] r. skarżący będąc już radnym Rady M. P. zawarł umowę najmu części nieruchomości gruntowej nr [...] przy ul. [...] na okres od [...] r. do [...] r. z przeznaczeniem pod ogródki gastronomiczne. Podkreślić należy również, że Z. G. L. Spółka z o.o. w B. P. została zarejestrowana w Sądzie Rejonowym w L. XI Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego dnia [...] r. w wyniku realizacji uchwały Rady M. P. z dnia [...] r. w sprawie likwidacji zakładu budżetowego w celu przekształcenia w jednoosobową spółkę z o.o. Gminy Miejskiej B. P.. Podzielić należy więc stanowisko organu nadzoru, że W. R. prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem lokalu wynajętego od spółki prawa handlowego, w której M. P. ma 100% udziałów jest mieniem komunalnym w rozumieniu art. 43 usg i należy do mienia, z którego korzystanie w celu prowadzenia działalności gospodarczej wyczerpuje znamiona "korzystania z mienia komunalnego" w myśl art. 24f ust. 1 usg (por. wyrok NSA z [...] r., sygn. akt II OSK 1401/13). Skarżący W. R. obejmując po wyborach samorządowych w 2014 r. mandat radnego obowiązany był – stosownie do brzmienia art. 24f ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niezależnie od powyższego należy mieć na uwadze, ze [...] r. radny W. R. zawarł umowę najmu części nieruchomości gruntowej zlokalizowanej przy P. w B. P. na okres od [...] r. do [...] r.. Przepis art. 24f ust. 1 usg stanowi ustawową gwarancję realizacji zaufania społecznego, eliminuje bowiem sytuacje, gdy mienie komunalne mogłoby zostać przez radnych wykorzystywane na uprzywilejowanych zasadach. Odnosząc się do zarzutów skargi podnieść należy, że nikt nie jest ograniczony w prowadzeniu działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, jednak w świetle obowiązujących przepisów nie można takiej działalności łączyć ze sprawowaniem mandatu radnego. Z kolei z art. 24f ust. 1a usg wynika, że jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadzi działalność gospodarczą jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 383 ustawy Kodeks wyborczy. Materialnoprawną podstawę wygaśnięcia mandatu skarżącego stanowił przepis 383 § 6 Kodeksu wyborczego oraz art. 24f usta. 1 usg wobec naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego . Natomiast art. 383 § 6 Kodeksu wyborczego w przypadku niezrzeszenia sie funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie 3 miesięcy od daty złożenia ślubowania, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego w drodze uchwały, która ma charakter deklaratoryjny. Sama nie tworzy więc nowej sytuacji prawnej, bowiem jedynie potwierdza określony stan faktyczny, z którym ustawa wiąże określony skutek – wygaśnięcie mandatu. Dopiero w chwili wydania aktu o charakterze deklaratoryjnym, jego adresat może skutecznie powoływać się na swoje prawo. Z drugiej strony uchwała o wygaśnięciu mandatu pozwala zrealizować wolę ustawodawcy, pełni funkcję porządkującą. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że wydane w trybie art. 98a ust. 2 usg zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] r. prawa nie narusza i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.