II SA/Lu 287/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu sprawowania bieżącego nadzoru sanitarnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz uchyla decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. nr [...]; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz B. K. 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem ) złotych kosztów postępowania. Po przeprowadzeniu kontroli w dniu decyzją z dnia [...] r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. nakazał B. K. prowadzącej Przedszkole Prywatne "M. " przy ul. [...] w L. dostosować liczbę dzieci w przedszkolu do aktualnych warunków przestrzennych placówki. Decyzją z dnia [...] r. L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpoznaniu odwołania B. K., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. Wyrokiem z dnia [...] r., (sygn. akt III SA/Lu 777/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę B. K. na decyzję z dnia [...] r. Następnie decyzją z dnia [...] r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. ustalił opłatę w wysokości [...] złotych z tytułu czynności wykonywanych w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego i zobowiązał B. K. do uiszczenia tej opłaty na wskazane w decyzji konto bankowe w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Pouczył przy tym zobowiązaną, że nie uiszczenie opłaty w zakreślonym wyżej terminie skutkować będzie ściągnięciem jej w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Uzasadniając decyzję organ I instancji podniósł, że w dnia [...] r. została przeprowadzona przez upoważnionych pracowników Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. kontrola w Przedszkolu Prywatnym "M." w L. przy ul. [...] mająca na celu sprawdzenie wykonania obowiązku nałożonego decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] r. W oparciu o protokół kontroli ustalono, że "do placówki zapisanych jest 24 dzieci (...). W sali zajęć o powierzchni 32 m zorganizowany jest oddział dla 13 dzieci, a w sali powierzchni 24m zorganizowany jest oddział dla 11 dzieci (...)." Mając na uwadze te ustalenia stwierdzono, że zalecenie zawarte w decyzji nie zostało wykonane. Na mocy art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej osoba lub jednostka organizacyjna, zobowiązane do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, ponosi opłaty za czynności wykonane przez organ inspekcji sanitarnej, jeżeli stwierdzono naruszenie przedmiotowych wymagań. W ocenie organu I instancji w związku ze stwierdzonymi uchybieniami w sprawie niniejszej zaszły przesłanki do pobrania opłaty za przeprowadzone czynności kontrolne. Organ I instancji ustalił wysokość opłaty kierując się unormowaniem § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...]. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Ustalając wysokość opłaty organ I instancji uwzględnił bezpośrednie i pośrednie koszty wykonania czynności kontrolnych. Do kosztów bezpośrednich zaliczył średnie wynagrodzenie pracowników wykonujących badania laboratoryjne lub inne czynności wraz z pochodnymi od wynagrodzeń obliczone jako iloczyn stawki godzinowej i czasu pracy pracownika przeprowadzającego kontrole - [...] zł oraz koszty podróży służbowej pracownika tj. - [...] zł, łącznie [...] zł. Do kosztów pośrednich zaś średnie wynagrodzenie pracowników administracji i obsługi wraz z pochodnymi od wynagrodzeń - [...] zł, koszty usług pocztowych, telekomunikacyjnych, pralniczych - [...] zł, koszty zużytej energii elektrycznej, wody i gazu - [...] zł, koszty zakupu, zużycia i konserwacji aparatury i sprzętu - [...] zł oraz koszty transportu - [...] zł. Łącznie koszty pośrednie wyniosły [...] złotych, co przy uwzględnieniu wysokości kosztów bezpośrednich daję opłatę w wysokości [...] złotych, w zaokrągleniu do pełnych złotych. Odwołanie od decyzji wniosła B. K., żądając na podstawie art. 75 i art. 78 kpa przeprowadzenia dowodu z dokumentu w postaci postanowienia Prokuratura Prokuratury Rejonowej L. - P. w L. z dnia [...]., sygn. akt: [...] o umorzeniu postępowania prowadzonego w sprawie przerobienia w dniu [...] r. w L., w celu użycia jako autentycznego, dokumentu urzędowego datowanego na dzień [...] r. w postaci protokołu z kontroli przeprowadzonej przez Państwową Powiatową Inspekcję Sanitarną w L. w Przedszkolu Prywatnym "M." w L.. W protokole tym dokonano usunięcia drugiej strony, na której w punkcie IV zawarto pierwotnie informację, że nie stwierdzono nieprawidłowości w Przedszkolu Prywatnym "M.", a którą zastąpiono kartą zawierającą w punkcie IV informację o naruszeniu ustawy z dnia [...]. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Stanowi to występek z art. 270 § 1 kk. Wobec znikomej społecznej szkodliwości przedmiotowego czynu Prokurator działając na podstawie art. 17 § 1 pkt 3 kpk wz. z art. 1 § 2 kk umorzył postępowanie. Zaskarżona decyzja z dnia [...] r. nie powinna zatem zostać wydana, ponieważ pierwotna decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] r. wydana została w oparciu o dowód w postaci protokołu kontroli z dnia [...]., który okazał się fałszywy. Wprowadzona w protokole kontroli z dnia [...] r. zmiana bez wątpienia nosiła wszelkie znamiona czynu zabronionego w postaci przerobienia dokumentu w celu użycia go za autentyczny. Konsekwencją bowiem przeprowadzonej kontroli było wszczęcie postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją Wojewódzki Inspektor Sanitarny z dnia [...] r., którą utrzymano w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] r. nakazującą dostosowanie liczby dzieci w przedszkolu do aktualnych warunków przestrzennych placówki. Mając na uwadze te okoliczności odwołująca się wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...]. w całości i umorzenie postępowania przed organem I instancji w całości oraz stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia sprawy rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze skargą kasacyjną z dnia [...]. złożoną przez odwołującą się od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...]. ( III SA/Lu 777/13 ). Decyzją z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że nałożone na stronę stawki opłat (kosztów bezpośrednich, kosztów pośrednich) są zgodne z zarządzeniem Dyrektora Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w L. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w L. w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia [...] r. w sprawie sposobu ustalania wysokości opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Ustalenie opłaty za czynności kontrolne nastąpiło zaś zgodnie z przepisami art. 36 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Decyzja , od której wniesiono odwołanie, wydana została bowiem w związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] r. Zauważono przy tym, że na stronie internetowej Przedszkola "M." [...] (wydruk z dnia [...].) widnieje informacja, że "przedszkole przeznaczone jest dla 30 dzieci w wieku od 2,5 do 5 lat", co jest niezgodne z wydaną wcześniej opinią Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] r. Podkreślić należy, że opinia pod kątem sanitarnym dopuszcza, by w przedszkolu przebywało ok. 15 dzieci, a nie jak podaje odwołująca się na strome internetowej Przedszkola "M." - trzydzieścioro dzieci oraz nie 24 dzieci, obecnie zapisanych do przedszkola (protokół kontroli z dnia [...].). Odnosząc się do wniosku dotyczącego dopuszczenia do akt sprawy postanowienia Prokuratura z dnia [...] r. stwierdzono, że ustalenia Prokuratora nie są dowodem w niniejszej sprawie. Odwołująca się zarówno na rozprawie, jak i w trakcie postępowania nie kwestionowała i nie kwestionuje stanu faktycznego protokołu, a zatem i liczby dzieci uczęszczających do przedszkola tj. w ilości 24-28, w sytuacji, gdy opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. była wydana na ok. 15 dzieci. Wprawdzie organ nie skorygował protokołu zgodnie z przepisem kpa, niemniej nie wpłynęło to na stan faktyczny stwierdzony w trakcie kontroli sanitarnej, ani w trakcie całego postępowania. Odnosząc się do wniosku o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa stwierdzono, że stan faktyczny sprawy nie spełnia przesłanki do jego zastosowania. W myśl art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ administracji zawiesza postępowanie administracyjne wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Chodzi tu o sytuacje, gdy kwestia prejudycjalna jest wątpliwa i dla jej wyjaśnienia niezbędne jest przeprowadzenie postępowania przed właściwym organem. Zawieszenie postępowania ze względu na konieczność wyjaśnienia zagadnienia wstępnego uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku; 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; 3) zagadnienia wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Zdaniem organu jakkolwiek rozstrzygnięcie sprawy przez NSA będzie miało pośredni związek, bo będzie opierać się na tym samym stanie faktycznym, ale nie na stanie prawnym w niniejszym postępowaniu. Nie wypełnia to dyspozycji przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję organu II instancji wniosła B. K.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 75 §1 kpa, art. 76§ 1 kpa w zw. z art. 7 kpa i art. 8 kpa poprzez przyjęcie, że ustalenia poczynione w toku postępowania karnego, wyrazem których jest postanowienie Prokuratora z dnia [...] r. nie są dowodem w niniejszej sprawie, podczas, gdy postanowienie to jako dokument sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ w zakresie jego kompetencji stanowi dowód tego, iż podstawą wydania przez organ I instancji decyzji z dnia [...] r. była decyzja z dnia [...]., opierająca swoje ustalenia faktyczne na sfałszowanym protokole; naruszenie art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa w zw. z art. 76 § 1 kpa i art. 7 kpa i art. 8 kpa poprzez odmówienie mocy dowodowej postanowieniu Prokuratora z dnia [...] r., co skutkowało ograniczeniem materiału dowodowego w niniejszej sprawie i tym samym oparciem rozstrzygnięcia sprawy na niekompletnym materiale dowodowym, co narusza zasadę, iż organ administracji powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy; naruszenie art. 24 § 1 pkt 6 kpa poprzez udział w wydaniu rozstrzygnięcia w toku pierwszoinstancyjnego postępowania administracyjnego B. C., przeciwko której, w związku ze sfałszowaniem przez nią protokołu z dnia [...] r., wszczęte zostało postępowanie karne zakończone postanowieniem Prokuratora z dnia [...] r.; naruszenie art. 24 § 3 kpa, gdyż w związku z wszczęciem postępowania karnego istniały okoliczności podważające bezstronność w niniejszej sprawie B. C. oraz naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez odmowę zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia sprawy rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze skargą kasacyjną z dnia [...] r., w sytuacji, gdy postanowieniem Prokuratora z dnia [...] r. stwierdzono, że zaskarżona decyzja została wydana w związku z popełnieniem przez pracownika organu B. C. czynu zabronionego. W uzasadnieniu skargi przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, argumenty uzasadniające zarzuty oraz zawarto w nim subiektywną ocenę skarżącej dotychczasowego postępowania administracyjnego a w szczególności znaczenia dla sprawy dowodów wnioskowanych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując swoje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Odniósł się też do zarzutów skargi. Pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia [...] r. poinformował Sąd, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] r. wydanym w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1785/14 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] r., sygn. akt III SA/Lu 777/13 oraz decyzję Wojewódzki Inspektor Sanitarny z dnia [...] r. i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Decydujące znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jak i decyzji utrzymanej nią w mocy ma uchylenie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. (II OSK 1785/14) decyzji Wojewódzki Inspektor Sanitarny z dnia [...] r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] r. nakazującej skarżącej jako prowadzącej Przedszkole Prywatne "M." przy ul. [...] w L. dostosować liczbę dzieci w przedszkolu do aktualnych warunków przestrzennych placówki. W myśl unormowania art. 170 ustawy z dnia [...] r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że organy państwowe jak i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Związanie określone w art. 170 oznacza, że sąd musi uwzględnić stan prawny powstały w wyniku tego orzeczenia, wywołuje ono bowiem skutki również poza postępowaniem sądowoadministracyjnym, w którym zostało wydane (por. postanowienie NSA z dnia [...] r., sygn. akt II FZ 2096/14 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Orzekając zatem w niniejszej sprawie Sąd związany jest oceną prawną decyzji Wojewódzki Inspektor Sanitarny z dnia [...] r. i decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] r. wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z unormowaniem art. 36 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r., poz. 1412) za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Jednocześnie ustęp drugi tego przepisu stanowi, że za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że zgodnie z treścią tych przepisów konieczną przesłanką pobrania opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jest naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych i to niezależnie od tego, czy opłata ta dotyczy wykonanych badań laboratoryjnych, czy też innych czynności podjętych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego (art. 3 tej ustawy), bądź zapobiegawczego (art. 4 ustawy) nadzoru sanitarnego (por. wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia [...] r., sygn. akt II OSK 579/07 czy wyrok WSA w Lublinie z dnia [...] r., sygn. akt III SA/Lu 167/10 – publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Opłata ta pobierana jest zatem tylko w przypadku kontroli, w wyniku której stwierdzono naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych. Istnieje zatem bezpośrednia zależność pomiędzy ustaleniem uchybień, które w badanej sprawie znalazły wyraz w decyzji nakazującej skarżącej jako prowadzącej Przedszkole Prywatne "M." przy ul. [...] w L. dostosować liczbę dzieci w przedszkolu do aktualnych warunków przestrzennych placówki oraz nałożeniem opłat. Skoro więc uchylona została decyzja nakazująca dostosowanie liczby dzieci w przedszkolu do aktualnych warunków przestrzennych placówki, nie ma podstaw do twierdzenia, że w wyniku kontroli z dnia [...] r. stwierdzono naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, a co za tym idzie, odpadły podstawy zobowiązania do poniesienia opłat. Tym samym stwierdzić należy, że decyzja z dnia [...] r. jak i decyzja utrzymująca ją w mocy wydane zostały w stanie faktycznym nie pokrywającym się z tym, który wynika z hipotezy normy art. 36 ust. 1 i ust. 2. Zatem decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewódzki Inspektor Sanitarny z dnia [...] r. wydane zostały z naruszeniem art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Z tego powodu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia [...]. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Stosownie do unormowania art. 145 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Przepis ten nakłada na Sąd obowiązek umorzenia postępowania administracyjnego, gdy nie ma możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Wyeliminowanie decyzji nakazującej skarżącej usunięcie naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych zbędnym uczyniło następczą kontrolę wykonania nałożonych obowiązków. W takiej sytuacji bezprzedmiotowe w świetle art. 105 § 1 kpa stało się orzekanie o nałożeniu na skarżącą opłaty z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Bezprzedmiotowość postępowania może mieć charakter przedmiotowy bądź podmiotowy. Bezprzedmiotowość przedmiotowa może wiązać się z brakiem możliwości ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego, ze względu na brak przepisów prawa powszechnie obowiązującego, stanowiących podstawę prawną do wydania merytorycznej decyzji lub np. brak przedmiotu postępowania administracyjnego. W przypadku zaś bezprzedmiotowości podmiotowej, brak jest elementu podmiotowego potencjalnego stosunku prawnego. W niniejszej sprawie po usunięcie z obrotu prawnego decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] r. brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego, którego ocelem byłaby kontrola wykonania nałożonych tą decyzją obowiązków i ewentualne orzekanie o nałożeniu opłaty z art. 36 ust. 1. W takim stanie faktycznym Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. jak i Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie mają merytorycznej możliwości rozstrzygania o nałożeniu opłaty z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Z tego powodu Sąd działając na podstawie art. 145 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie II (drugim) sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.