II SA/Lu 288/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia SO (del.) Robert Hałabis, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2011r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia 21 grudnia 2010r., ...Wójt Gminy W. na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 104, 106 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 163, poz. 1588), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pensjonatu z częścią usługową (sala restauracyjna, sala barowo-kominkowa, zaplecze kuchenne) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr ewid. ... położonej w miejscowości O., gmina W. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że na terenie objętym inwestycją brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wnioskowana inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy. Organ wyznaczył zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia obszar analizowany wokół działki. Ustalił, że na terenach sąsiednich znajdują się działki zabudowy letniskowej i usługowej o podobnym charakterze. Są to ośrodki wypoczynkowe, w skład których wchodzą budynki o funkcji hotelowej, gastronomicznej, administracyjnej oraz budynki pensjonatowe o znacznym zróżnicowaniu form architektonicznych i parametrów kubaturowych. Istniejąca zabudowa to głównie budynki parterowe, rzadziej dwu i nawet trzykondygnacyjne (hotel R.) o powierzchni zabudowy 30-450 m², a dalej nawet 1300 m². W związku z powyższym uznał, że realizacja inwestycji będzie kontynuacją funkcji na terenach sąsiednich. Poza tym poinformował, że projekt decyzji uzyskał pozytywne uzgodnienia a stronom postępowania umożliwiono zapoznanie się z aktami. Od powyższej decyzji odwołanie złożył pełnomocnik K. N. podnosząc, że decyzja narusza przepisy prawa procesowego i materialnego, w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez wydanie jej bez uwzględnienia konieczności dostosowania planowanej zabudowy do istniejącego otoczenia, oraz brak dogłębnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Odwołujący zarzucił także, że budowa kolejnego tak dużego obiektu, tj. o łącznej powierzchni 450 m², biorąc pod uwagę wielkość sąsiednich domków letniskowych, spowoduje zacienienie budynków sąsiednich, zmniejszy ich wartość oraz spowoduje uciążliwości korzystania z trenów sąsiednich o zabudowie małopowierzchniowej. Do ww. zarzutów odwołania odniósł się inwestor w piśmie z dnia 2 lutego 2011 r., podnosząc, że decyzja w sposób szczegółowy odnosi się do warunków zabudowy na terenie analizowanym. Uzasadnienie decyzji jest prawidłowe i spełnia wymogi art. 107 § 3 Kpa. Odnosząc się do kwestii zacienienia sąsiednich działek – inwestor wskazał – że jest niezasadny, bowiem realizacja zabudowy nastąpi z zachowaniem "warunków technicznych". Po rozpatrzeniu ww. odwołania od decyzji Wójta Gminy W. z dnia 21 grudnia 2010r., ... Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia 4 marca 2011r., ... utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem w procesie inwestycyjnym i nie upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych. Jest to wyłącznie informacja dla inwestora, czy planowane zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane na danym terenie. Dopiero zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych. Jednak ten drugi etap postępowania należy do kompetencji innych organów, to jest organów administracji architektoniczno-budowlanej, i właśnie na tym etapie postępowania inwestor będzie zobowiązany, w trybie prawa budowlanego, między innymi do wykazania się projektem budowlanym, sporządzonym z uwzględnieniem "warunków technicznych" regulujących kwestie zacienienia obiektów budowlanych na sąsiednich działkach. Kolegium wskazało, że organ I instancji działał zgodnie i na podstawie przepisów prawa. Wójt Gminy W. w myśl § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wyznaczył właściwie obszar analizowany i przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wszystkie przesłanki z tego artykułu zostały spełnione. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia działka sąsiednia, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, w doktrynie jednak wystąpiły dwa sposoby interpretacji tego pojęcia. Po pierwsze, w znaczeniu wąskim, gdzie przyjmuje się, że pojęcie to odnosi się wyłącznie do działki faktycznie sąsiadującej, mającej wspólną granicę z działką, na której planowana jest inwestycja. Po drugie, w znaczeniu szerokim, gdzie sąsiedztwo rozumie się jako obszar tworzący urbanistyczną całość. Kolegium wskazało, że jego zdaniem "sąsiedztwo" należy rozumieć szeroko, to jest tak daleko jak długo o planowanej inwestycji można powiedzieć, że pozostaje w stosunku do zabudowy dotychczasowej w czytelnych i uporządkowanych relacjach (wskazał, że pogląd taki wyraził NSA w wyroku z 3.04.2009 r. sygn. akt II OSK 582/08 oraz prof. Zygmunt Niewiadomski w komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Kolegium wskazało, że podobnie jest z pojęciem "kontynuacja funkcji", którego również nie należy rozumieć wąsko (podobnie orzecznictwo oraz prof. Zygmunt Niewiadomski w komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Warszawa 2004 r., str. 501 i 502). Opowiada się więc za szerokim rozumieniem kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Nie wolno bowiem kwestii kontynuacji funkcji interpretować zawężająco, np. tylko do budynków o rodzaju przeważającym na danym terenie, np. małych domków letniskowych, bowiem celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie blokowanie inwestycji np. uzupełniających lub towarzyszących tej zabudowie, tym bardziej jeśli zważyć na fakt, że w obszarze objętym analizą występują budynki o podobnej funkcji. K. N. reprezentowany przez radcę prawnego A. M. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia 4 marca 2011r., Nr ... Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie: art. 77 i art. 80 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 5) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 24 ust. 5, art. 26a ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody w zw. z § 5 ust. 1 pkt 7) rozporządzenia Nr 33 Wojewody Lubelskiego z dnia 10 czerwca 2003 r. w sprawie S. Parku Krajobrazowego, poprzez uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana zgodnie z przepisami prawa w sytuacji, gdy istnieje sprzeczność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji z przepisami odrębnymi, wskazującymi na zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od zbiorników wodnych, a zatem organ powinien wydać odmowną decyzję w przedmiocie warunków zabudowy, a także naruszenie § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Strona skarżąca podniosła, że działka, na której ma być zrealizowana sporna inwestycja, znajduje się na terenie otuliny S. Parku Krajobrazowego oraz w granicach P. Obszaru Chronionego Krajobrazu. Przepis § 5 ust. 1 pkt 7) rozporządzenia Wojewody Lubelskiego z dnia 10 czerwca 2003r. w sprawie S. Parku Krajobrazowego (podobnie § 5 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody Lubelskiego z dnia 28 lutego 2006r. w sprawie P. Obszaru Chronionego Krajobrazu) statuuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Przy tym strona wskazała, że odnosząc się do zakazu określonego w rozporządzeniu w sprawie P. Obszaru Chronionego Krajobrazu, nie dotyczy on obiektów lokalizowanych w obszarach wyznaczonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin lub w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmin lub w ciągach istniejącej, legalnej zabudowy (§ 5 ust. 5 rozporządzenia). Jednak – zdaniem autora skargi - zakaz wynikający z drugiego z powołanych rozporządzeń Wojewody nie jest ograniczony w stosunku do projektowanej inwestycji, w związku z tym jest wiążący i powinien być respektowany przez organ wydający decyzję w sprawie. Przedmiotowa inwestycja znajduje się bowiem w odległości ok. 20 -100m "od zbiorników wodnych – ujęcia wody pitnej dla miejscowej ludności" W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Organ ponadto dodał, że podnoszone w skardze ograniczenia dotyczą jedynie Parku S., a nie jego otuliny. W związku z czym zakaz określony w § 5 ust. 1 pkt 7) rozporządzenia Wojewody Lubelskiego z dnia 10 czerwca 2003r. w sprawie S. parku Krajobrazowego przedmiotowej inwestycji nie dotyczy. Poza tym jak wynika z załączników graficznych, działka, na której ma być zlokalizowana inwestycja jest w odległości powyżej 100m od linii brzegowej jeziora. Odnosząc się do kwestii innych zbiorników wodnych Kolegium wskazało, że sąsiadujące ujęcie wody, które jest urządzeniem wodnym nie może być uznane za zbiornik wodny i posiada opracowaną dokumentację zatwierdzoną decyzją Wojewody C. z dnia 16 września 1997r. Jak wynika z załączonych kopii dokumentów strefy bezpośredniego ujęcia wody, ograniczają się one wyłącznie do terenu stanowiącego własność Spółki Wodno-Ściekowej w O. i nie dotyczą przedmiotowej działki. Ponadto odnosząc się do kwestii zakazu zabudowy ustanowionego w § 5 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie P. Obszaru Chronionego Krajobrazu Kolegium podniosło, iż w sprawie niniejszej nie ma on zastosowania ze względu na treść § 5 ust. 5 tego rozporządzenia. Obszar objęty przedmiotową inwestycją przeznaczony jest bowiem zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Gminy W. w dniu 7 czerwca 2005r. (uchwała Nr XXXI/225/2005) pod usługi turystyczne, co umożliwia jego zabudowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Kontrola sądowa aktów administracji publicznej sprawowana jest wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem. Innymi słowy zaskarżone do sądu rozstrzygnięcie może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd dokonuje tej kontroli także z urzędu, nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając, według powyższych wskazań, ocenę zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem, Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 4 marca 2011r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia 21 grudnia 2010r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pensjonatu z częścią usługową wraz z niezbędną infrastruktura techniczną na działce o nr ewid. ... położonej w miejscowości O., gmina W. Bezsporne w rozpoznawanej sprawie jest, iż na terenie wnioskowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie warunków zabudowy następuje zatem na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 270 ze zm., dalej zwanej jako "ustawa"). Przepis ten enumeratywnie wymienia warunki, które muszą być łącznie spełnione przez wnioskowane zamierzenie inwestycyjne, aby właściwy organ wydał pozytywną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Teren wnioskowanej inwestycji położony jest na obszarze P. Obszaru Chronionego Krajobrazu, w związku z czym przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, które także obowiązane były uwzględnić organy rozpatrujące wniosek skarżących o ustalenie warunków zabudowy. W myśl art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody na obszarze chronionego krajobrazu obowiązuje zakaz budowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Natomiast w art. 23 ust. 2 tejże ustawy zawarta została delegacja ustawowa, na mocy której wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar i przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego obszaru lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 24 ust. 1. Wojewoda Lubelski rozporządzeniem Nr 52 z dnia 28 lutego 2006 r. (Dz. U. Woj. Lub. Nr 69 , poz. 1290) w wyznaczonym Obszarze Chronionego Krajobrazu wprowadził zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych (§ 5 ust. 1 pkt 8) rozporządzenia), który nie dotyczy obiektów zlokalizowanych w obszarach wyznaczonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin lub w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmin lub ciągów istniejącej legalnej zabudowy (§ 5 ust. 5 ww. rozporządzenia). Wobec braku planu dla przedmiotowego terenu decydującą rolę odgrywa studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjęte uchwałą Nr XXXI/225/2005 z dnia 7 czerwca 2005r.Rady Gminy W. (która została na wezwanie Sądu dołączona przez pełnomocnika SKO do akt przedmiotowej sprawy k. 59 -70 akt sądowych). Jak wynika z zapisów tego studium sporny obszar przeznaczony jest pod usługi turystyczne tj. tereny zainwestowane i wyznaczone jako rozwojowe, położone w rejonie jezior. "Strefa ochronna wokół jezior (strefa 100m, wyznaczona na mapie studium)", na której obowiązuje zakaz zabudowy obowiązuje dla terenów innych niż tereny zainwestowane i przeznaczone do zainwestowania (k. 66 akt sądowych). W związku z powyższym należy wskazać, że zakaz zabudowy nie dotyczy działki inwestora, a decyzja organów w tym zakresie była zgodna z przepisami prawa. Odnośnie natomiast zakazu określonego w § 5 ust. 1 pkt 7) rozporządzenia Wojewody Lubelskiego z dnia 10 czerwca 2003r. w sprawie S. Parku Krajobrazowego – jak słusznie Kolegium wskazało w odpowiedzi na skargę - przedmiotowej inwestycji nie dotyczy, ponieważ zakaz odnosi się do Parku, a nie jego otuliny, na co wskazuje wprost ww. przepis. Decyzja zawiera część tekstową i załącznik graficzny oraz wyniki analizy. W decyzji określono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w zakresie kształtowania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu - to jest wszystkich parametrów nowej zabudowy. Nie sposób zgodzić się z zarzutem strony skarżącej, że obszar przyjęty do analizy został wyznaczony w sposób nieprawidłowy. Z kopii mapy zasadniczej, stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji o warunkach zabudowy, jednoznacznie wynika jaki obszar został przyjęty do analizy. Precyzyjnie także zostały oznaczone linie rozgraniczające teren inwestycji. Analizowany obszar obejmuje teren wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ochrona ładu przestrzennego, o jakim mowa w art. 61 ustawy ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za takim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej – na który wskazuje prawidłowo organ - przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust.2 pkt 1 ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Dlatego też przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość (por. Wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 62/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ma to miejsce w omawianej sprawie, ponieważ organ ustalił, iż na działkach sąsiednich znajdują się działki o zabudowie letniskowej i usługowej o podobnym charakterze, co wnioskowana inwestycja. Są to przede wszystkim ośrodki wypoczynkowe, w skład których wchodzą m.in. budynki o funkcji hotelowej i gastronomicznej, o zróżnicowanej powierzchni (30-450m², a nawet 1300m²), architekturze i kubaturze (parterowe, dwu- i trzykondygnacyjne). Dodatkowo zaznaczyć trzeba, że na etapie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organy nie mogły badać warunków technicznych inwestycji, takich jak na przykład kwestia zacienienia działek sąsiednich. Będą one bowiem rozpatrywane na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Trzeba przy tym podkreślić, że ustalenie warunków zabudowy dla niniejszej inwestycji nie przesądza automatycznie o wydaniu pozwolenia na budowę. Wobec tego, że organy prawidłowo zweryfikowały spełnienie przez inwestora wszystkich niezbędnych wymogów ustawowych dla ustalenia warunków zabudowy, w tym dostępu do drogi publicznej, posiadania pełnego uzbrojenia terenu, zapewnienia kontynuacji dotychczasowej funkcji zabudowy przedmiotowego obszaru oraz zgodności z przepisami odrębnymi, nie może być mowy o naruszeniu wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.