II SA/Lu 288/19

25 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi Z. N. na postanowienie Wojewody z [...] marca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody na rzecz Z. N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Sygn. akt II SA/Lu [...] UZASADNIENIE Postanowieniem z [...] marca 2019 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), Wojewoda stwierdził nieważność odwołania wniesionego przez Z. N. od decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2018 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - "Budowa drogi gminnej klasy D – ul. [...] w M. ". Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Po rozpatrzeniu wniosku Wójta M. Starosta L. wydał wyżej wymienioną decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej w oparciu o przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm., dalej: specustawa). Od decyzji odwołał się Z. N., właściciel działek nr [...], na których zaprojektowany został kolektor ściekowy. Skarżący nie wyraził zgody na budowę kolektora i przeprowadzanie ścieków przez należącą do niego nieruchomość. Stwierdzając niedopuszczalność odwołania z powodu uchybienia terminu do jego wniesienia, organ odwoławczy wyjaśnił, że wniesienie odwołania jest niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, a zatem, mimo, że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona. Organ wskazał, że z przedłożonych akt sprawy wynika, że odwołanie, które wpłynęło do Starosty [...] 14 stycznia 2019 r., zostało nadane na poczcie 10 stycznia 2019 r. Pismem z 14 stycznia 2019 r. skarżący sprecyzował odwołanie, właściwie wskazując datę i numer kwestionowanej decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że w myśl art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie można wnieść w terminie 14 dni od dnia, w którym strona otrzymała decyzję. Zgodnie z przepisami specustawy w sprawach o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dniem, w którym strony dowiedziały się o decyzji, co jest jednoznaczne z doręczeniem decyzji, jest następny dzień po czternastym dniu od jej publicznego ogłoszenia. Organ drugiej instancji ustalił, że obwieszczenie o wydaniu decyzji przez Starostę L. zostało zamieszczone najpóźniej w prasie lokalnej – w Kurierze Lubelskim – w wydaniu z 7 stycznia 2019 r., a zatem za termin jej doręczenia należy uznać datę 21 stycznia 2019 r. Z uwagi na powyższe, zdaniem organu, termin do wniesienia odwołania dla stron postępowania innych niż inwestor, również dla skarżącego należy liczyć od 22 stycznia 2019 r. do 4 lutego 2019 r. Organ wskazał, że skoro odwołanie zostało wniesione 10 stycznia 2019 r. (sprecyzowane pismem z 14 stycznia 2019 r.), to należy je uznać za wniesione przedwcześnie - przed dniem określonego specustawą terminu jej doręczenia, a zatem przed dniem jej wejścia do obrotu prawnego. Wojewoda podkreślił, że doręczenie skarżącemu 2 stycznia 2019 r. zawiadomienia o wydaniu decyzji, w którym organ pierwszej instancji zawarł informację o możliwości odwołania od decyzji oraz terminie do jego wniesienia, nie jest jednoznaczne z doręczeniem decyzji. W niniejszej sprawie nie ma znaczenia prawnego okoliczność, że skarżący został poinformowany o wydaniu decyzji wcześniej, tj. przed jej doręczeniem. Skoro w tym samym dniu nie nastąpiło jej doręczenie, bieg terminu do wniesienia odwołania zaczął biec od dnia następnego po dniu jej doręczenia, tj. od 22 stycznia 2019 r. Zdaniem organu, okoliczność, że skarżący otrzymał zawiadomienie o wydaniu decyzji, nie przesądza, że od tej daty należy liczyć termin do wniesienia odwołania od decyzji. Zgodnie bowiem z uchwałą siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r. (sygn. akt II OPS/2/16), stosownie do art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zawiadomienie o wydaniu decyzji ma jedynie walor informacyjny, informuje o podjęciu decyzji i nie łączy się zapoznaniem strony z jej pełną treścią. Bieg terminu do wniesienia odwołania odnosi się zaś do zdarzenia, jakim jest doręczenie decyzji. W ocenie Wojewody, odwołanie, jako wniesione przed datą doręczenia decyzji, należy uznać za przedwczesne. W skardze na powyższe postanowienie Z. N. wyjaśnił, że otrzymał zawiadomienie o wydaniu decyzji, w którym został błędnie pouczony, że odwołanie od decyzji należy wnieść w terminie 14 dni od daty otrzymania zawiadomienia. W związku z tym skarżący odwołał się od zawiadomienia 10 stycznia 2019 r. Niezależnie od tego zapoznał się z decyzją 14 stycznia 2019 r. i – zgodnie z zawartym tam pouczeniem, że odwołanie przysługuje w terminie 14 dni od jej doręczenia stronie, tego samego dnia sporządził sprostowanie odwołania wniesionego 10 stycznia 2019 r., informując, że odwołuje się od decyzji wraz ze wskazaniem jej daty i numeru, a nie od zawiadomienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując, że nie można traktować tożsamo doręczenia decyzji, jakie ma być dokonane w sposób przewidziany w przepisach prawa, i możliwości zapoznania się z treścią decyzji. Przepisy wiążą bowiem wszystkie skutki formalno- i materialnoprawne z doręczeniem decyzji jako sformalizowaną czynnością, a nie z zapoznaniem się z jej treścią. Organ wyjaśnił, że zarówno wniesienie odwołania, jak i jego sprostowanie nastąpiło przed doręczeniem decyzji skarżącemu, stąd – jako przedwczesne – należało uznać je za niedopuszczalne. Zdaniem organu, błędne pouczenie w zawiadomieniu nie miało znaczenia dla treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. W myśl art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręcza decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyła zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Skarżący Z. N., jako właściciel działek nr [...], na których zaprojektowany został element inwestycji drogowej w postaci kolektora ściekowego, został, stosownie do treści cytowanej normy prawnej, zawiadomiony o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej 7 stycznia 2019 r. W myśl art. 49 § 1 i 2 k.p.a., że jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej (art. 49 § 1 k.p.a.). Dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 49 § 2 k.p.a). Zatem decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została doręczona skarżącemu 21 stycznia 2019 r. Wtedy bowiem, zgodnie z dyspozycją art. 49 § 2 k.p.a., upłynął 14-dniowy termin liczony od dnia opublikowania ogłoszenia o wydaniu decyzji w Kurierze Lubelskim z 7 stycznia 2019 r.). Tryb i termin wniesienia odwołania reguluje art. 129 § 1 i § 2 k.p.a., stanowiąc, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia. Niewątpliwie termin do wniesienia odwołania zaczął biec w stosunku do skarżącego od dnia następnego po dniu doręczenia decyzji, tj. od dnia 22 stycznia 2019 r. Tymczasem skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji 10 stycznia 2019 r., tuż po otrzymaniu zawiadomienia o jej wydaniu, a następnie sprecyzował je poprzez wskazanie numeru i daty decyzji 14 stycznia 2019 r. Nastąpiło to zatem przed doręczeniem skarżącemu decyzji w sprawie, co dla organu odwoławczego stanowiło wystarczającą przesłankę uznania odwołania za wniesione przedwcześnie, a zatem z uchybieniem terminu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stanowisko to jest jednak wadliwe. Wojewoda nie wziął bowiem pod uwagę treści zamieszczonego w zawiadomieniu o wydaniu decyzji pouczenia o następującej treści: "stronom postępowania przysługuje prawo do wniesienia odwołania do Wojewody za pośrednictwem Starosty [...] w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego zawiadomienia". Skarżący wniósł odwołanie stosownie do tego pouczenia – w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 112 k.p.a., błędne pouczenie co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2010 r., (I OSK 840/10, LEX nr 593399), że strona, składając odwołanie w terminie wskazanym przez organ, wnosi je skutecznie niezależnie od tego, czy w danym przypadku, zgodnie z przepisami uchybiła terminowi. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 4 stycznia 2013 r., (I OSK 1553/11, LEX nr 1269625), w którym uznał, po pierwsze, że błędne pouczenie w decyzji to zarówno błędne określenie środka służącego do zaskarżenia decyzji, jak i błędne pouczenie co do terminu wniesienia środka zaskarżenia; po drugie zaś stwierdził, że jeżeli art. 112 k.p.a. wprost udziela ochrony prawnej stronie, która działa w zaufaniu do organu, to nie ma podstaw do odsyłania jej na inną drogę ochrony prawnej (tj. prośby o przywrócenie terminu do wykonania określonej czynności procesowej). Podsumowując, osoba, która działa w zaufaniu do organu administracji, ma prawo zakładać, że zawarte w akcie organu pouczenie jest prawidłowe. W przypadku jego wadliwości nie może zostać obciążona negatywnymi konsekwencjami, co znajduje umocowanie w treści zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności wyrażonych w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. (zasady uwzględniania słusznego interesu obywatela, wzbudzania zaufania do organów Państwa oraz informowania stron). W sytuacji zatem, gdy skarżący wniósł odwołanie zgodnie z błędnym pouczeniem zawartym w zawiadomieniu z 2 stycznia 2019 r., Wojewoda zobowiązany był zastosować art. 112 k.p.a. i w konsekwencji przyjąć, że odwołanie zostało wniesione w terminie. Brak zastosowania tego przepisu stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem z uwagi na stwierdzone okoliczności nie zaistniały podstawy do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Powyższe obliguje Wojewodę do rozpoznania odwołania Z. N.. Z tych przyczyn Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujące zwrot wpisu sądowego od skargi w kwocie [...]złotych, zostało wydane na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.