II SA/Lu 29/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2009 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 listopada 2008 r., po rozpatrzeniu odwołania J. P. i T. K. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 12 sierpnia 2008 r. znak: [...], określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie kanalizacji deszczowej w ulicach R., K. P. i C. do zbiornika chłonnego w rejonie ulicy S. w L. – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że w dniu 18 października 2007 r. Gmina L. wystąpiła z wnioskiem do Prezydenta Miasta o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie kanalizacji deszczowej w ulicach: R., K. P. i C. do zbiornika chłonnego w rejonie ulicy S. w L. Postanowieniem z dnia 14 lutego 2008 r., znak: [...], organ I instancji stwierdził, że dla wymienionej wyżej inwestycji jest wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Gmina L. w dniu 10 czerwca 2008 r. złożyła raport o oddziaływaniu na środowisko dotyczący planowanej inwestycji. W raporcie tym stwierdzono, że projektowana sieć kolektora deszczowego będzie przebiegała pod ziemią, w pasie drogowym dróg lokalnych oraz ciągu pieszo-jezdnego i nie spowoduje trwałych zmian w użytkowaniu terenu, zaś prawidłowo prowadzone roboty ziemne nie będą zagrażały środowisku naturalnemu. Zdaniem autora raportu, projektowany kolektor będzie miał pozytywny wpływ na środowisko, gdyż ograniczy zanieczyszczenia gruntów i wód podziemnych przez spływające wody deszczowe, a także zminimalizuje niebezpieczeństwo zalania i podtopień podczas ulewnych nawałnic, co przyczyni się do poprawy jakości życia mieszkańców. Decyzją z dnia 12 sierpnia 2008 r. znak: [...] Prezydent Miasta określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację omawianego przedsięwzięcia. Decyzją tą ustalono rodzaj i miejsce przedsięwzięcia, warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym, wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych w odniesieniu do przedsięwzięć zaliczanych do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia powyższych awarii, a także wymogi w zakresie transgranicznego oddziaływania na środowisko w odniesieniu do przedsięwzięć, dla których przeprowadzono postępowania dotyczące transgranicznego oddziaływania na środowisko oraz stwierdzenia konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. P. i T. K., zarzucając, iż kolektor deszczowy zaprojektowany został częściowo na należących do nich gruntach rolnych, a w złożonym przez Gminę L. raporcie o oddziaływaniu na środowisko nie wzięto pod uwagę wszystkich możliwych wariantów budowy kolektora. Kolegium w dniu 27 października 2008 r. przeprowadziło rozprawę administracyjną, w trakcie której pełnomocnik J. P. podniósł, iż raport opisuje tylko jedną z trzech możliwości wybudowania kolektora deszczowego, tzw. metodą grawitacyjną, pomijając metodę przewiertu sterowanego lub korzystniejszą dla środowiska metodę budowania przepompowni. Pełnomocnik Gminy L. wskazał natomiast, że szczegółowe warunki planowanej inwestycji zostaną określone w późniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o przeznaczeniu gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium podkreśliło, iż w tej sprawie uwzględnione zostało żądanie odwołujących się, którzy domagali się sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W raporcie tym przyjęto koncepcję przyszłej ulicy, w której ma zostać wybudowana inwestycja. Raport nie analizuje zatem obecnej sytuacji prawnej gruntów należących do odwołujących się, lecz odnosi się do sporządzonego projektu planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym zmieni się przeznaczenie i kwalifikacja terenów pod planowaną inwestycję. Zdaniem organu II instancji niezasadne są zarzuty odwołania co do degradacji chronionych obszarów rolnych wskutek realizacji planowanego przedsięwzięcia, gdyż zgodnie z projektem przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na obszarze tej inwestycji zaprojektowana jest droga, w której zostanie poprowadzony kolektor. Ponadto Kolegium podniosło, iż argumenty przemawiające za zaplanowaniem inwestycji na przedmiotowych działkach gruntu zostały wskazane i szczegółowo uzasadnione w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 22 września 2006 r., znak: [...]. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że planowany przebieg trasy inwestycji jest optymalny, a zaproponowane przez odwołujących się inne techniczne metody i warianty wykonania inwestycji nie podlegają merytorycznej ocenie w tej sprawie. Kolegium wskazało również, że zastosowana metoda i wariant budowy kolektora ma nie tylko być (i będzie) najmniej uciążliwy dla środowiska, lecz także powinien być najtańszy i najłatwiejszy do przeprowadzenia ze względów ekonomicznych i technicznych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła J. P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącej błędne jest stanowisko zaskarżonej decyzji, iż w niniejszej sprawie w związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należało rozpatrzyć uwarunkowania przestrzenne wynikające z projektu przyszłego planu. Wydanie decyzji w oparciu o projekt planu miejscowego narusza prawo, ponieważ źródłem prawa miejscowego jest tylko plan zagospodarowania przestrzennego, a nie jego projekt. Strona skarżąca podkreśliła, że dla ulic R., K. P. i C. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty w 1998 r. Plan ten nie obejmuje jednak działek rolnych nr 1, 2, 3 i 4, stanowiących własność skarżącej i T. K., co oznacza, że organy zobowiązane były do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając dotychczasowe przeznaczenie terenu, które wynika z aktu własności. Zdaniem J. P., możliwe jest wybudowanie kolektora wzdłuż ulicy K. P., przy zastosowaniu jednej z trzech metod budowlanych polegających na: wykonaniu przewiertu sterowanego, budowy przepompowni tłocznej lub wykonaniu wykopów w pasie drogowym, to jest w jezdni lub w poboczu. Budowa kolektora wzdłuż ulicy K. P. jest zgodna z planem miejscowym z 1998 r. Projektowany kolektor w 50 % swej długości zlokalizowany został natomiast na terenach rolniczych, tj. działkach nr 1, 2, 3 i 4, objętych ochroną na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Strona skarżąca zarzuciła również, że projektowany kolektor burzowy przewiduje odprowadzanie ścieków do zbiornika chłonnego, znajdującego się w otulinie lasu będącego pod ścisłą ochroną. Wylewanie ścieków na skalę masową w strefę ochronną lasu zwaną "otuliną", narusza art. 30 ust. 3 ustawy o lasach, zabraniający podejmowania działań i czynności mogących wywołać niebezpieczeństwo dla środowiska leśnego. Do zarzutu tego, jak podkreśliła skarżąca, nie odniósł się jednak organ II instancji. W ocenie skarżącej z "aktualizacji planu zlewni" wynika, że w rejon usytuowany w otulinie lasu będą również odprowadzane ścieki z innych ulic, co doprowadzi do degradacji przyrodniczej tego terenu. Ścieki spływające z terenu, o którym mowa w "aktualizacji planu zlewni", stanowiącej załącznik do raportu o oddziaływaniu na środowisko, można odprowadzać do kolektora burzowego, który już został wybudowany u zbiegu ulic S. i Al. W. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Skargi J. P. nie można uznać za zasadną, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji postępowanie w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia uregulowane było w przepisach ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Zgodnie jednak z art. 153 ust. 1 tej ustawy, do spraw wszczętych, na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.) przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed 15 listopada 2008 r.), a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska, powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa". Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy, realizacja: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, 2) planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jeżeli może ono znacząco oddziaływać na ten obszar – jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W myśl art. 51 ust. 1 ustawy sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają: 1) planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, 2) planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek może być stwierdzony na podstawie ust. 2, 3) planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, dla których obowiązek może być stwierdzony na podstawie ust. 2. Obowiązek sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określając jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; właściwy organ uwzględnia łącznie szczegółowe uwarunkowania, o których mowa w ust. 8 pkt 2; postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby sporządzenia raportu (art. 51 ust. 2). Postanowieniem z dnia 14 lutego 2008 r., znak: [...], Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu wniosku Gminy L. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla budowy kanalizacji deszczowej w ulicach: R., K. P. i C. w L. do zbiornika chłonnego w rejonie ul. S. w L. oraz po zapoznaniu się z opinią Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia 9 listopada 2007 r., znak: [...], stwierdził, iż dla wskazanego wyżej przedsięwzięcia wymagane jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. W dniu 10 czerwca 2008 r. Gmina L. złożyła "Raport o oddziaływaniu na środowisko inwestycji polegającej na budowie kanalizacji deszczowej w ulicach: R., K. P. i C. do zbiornika chłonnego w rejonie ulicy S. w L." wykonany przez E. C. A. S. w W. Z raportu tego wynika, że projektowana inwestycja nie będzie powodować trwałych zmian w użytkowaniu terenu, a przy prawidłowym wykonaniu robót ziemnych nie będzie stanowić zagrożenia dla środowiska przyrodniczego, gdyż zaprojektowane do zastosowania materiały zapewniają szczelność sieci. W ocenie autora raportu, w wyniku realizacji tego przedsięwzięcia, nastąpią również pozytywne efekty dla środowiska naturalnego w postaci wstępnego oczyszczenia wód deszczowych z piasku i zawiesiny w osadnikach ulicznych wpustów deszczowych, a także ograniczenia zanieczyszczenia gruntów i wód podziemnych spowodowanego niezorganizowanym spływem wód deszczowych oraz zmniejszy zagrożenia związane z możliwością podtopień budynków, a w konsekwencji również zagrożenia sanitarne. W sprawie tej Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia 21 lipca 2008 r., znak: [...], utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 27 czerwca 2008 r., znak [...], którym dokonano uzgodnienia warunków realizacji dla omawianego przedsięwzięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2008 r., oddalił skargę J. P. na powyższe postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego postanowieniem z dnia 21 lipca 2008 r. W tych okolicznościach organy administracji obu instancji prawidłowo oceniły, iż w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności w oparciu o powołany wyżej raport o oddziaływaniu na środowisko, a także w związku z pozytywnym uzgodnieniem realizacji planowanej inwestycji organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, należało wydać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Organy administracji orzekające w sprawie zapewniły również udział społeczeństwa w postępowaniu w tej sprawie na podstawie art. 53 ustawy, który stanowi, że organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego sporządzany jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Kolegium przeprowadziło w tej sprawie rozprawę administracyjną otwartą dla społeczeństwa – zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy, a organ I instancji w drodze obwieszczenia – na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy – podał do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o wniosku o wydanie decyzji w rozpoznawanej sprawie oraz o możliwości składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie miejsce i 21-dniowy termin ich składania. Zastrzeżenia takie złożyła jeszcze przed sporządzeniem raportu o oddziaływaniu na środowisko skarżąca pismem z dnia 13 kwietnia 2008 r., a ich treść znalazła odzwierciedlenie w tym raporcie oraz w decyzjach obu instancji. Odnosząc się do tych zarzutów, powtórzonych następnie w skardze, a także do pozostałych zarzutów skarżącej podniesionych w skardze, jak i w toku postępowania administracyjnego, należy podkreślić, iż są one bezzasadne. Po pierwsze należy stwierdzić, iż ani organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie, ani Sąd rozpoznający tę sprawę nie są uprawnione do badania zasadności zarzutów strony dotyczących możliwych wariantów realizacji planowanego przedsięwzięcia. Kwestie te zostały bowiem rozstrzygnięte w innym postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną Prezydenta Miasta z dnia 22 czerwca 2006 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na "budowie odwodnienia – sieci kanalizacji deszczowej w ulicach: R., K. P. i C. w L. – na odcinku od projektowanych studni w rejonie skrzyżowania ulic R. i K. P. (pkt "A" i "C") do projektowanej studni (pkt "D") na kolektorze odprowadzającym ścieki wód opadowych do zbiornika chłonnego w rejonie ul. S. – zgodnie z ideogramem trasy przedstawionym na załączniku graficznym...". W decyzji tej została przesądzona lokalizacja przedmiotowego kolektora, co oznacza, iż na etapie postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organy administracji oraz Sąd kontrolujący legalność zaskarżonej decyzji są związane tymi ustaleniami. Po drugie niezasadne są zarzuty skarżącej, co do przyszłego ewentualnego wystąpienia zagrożenia dla środowiska, w wyniku zrealizowania przedmiotowej inwestycji. Z całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy, a zwłaszcza z raportu o oddziaływaniu na środowisko tej inwestycji wynika, że przy prawidłowym, tj. zgodnym z wymogami określonymi we wskazanej wyżej decyzji lokalizacyjnej, decyzji organów obu instancji w tej sprawie oraz przyszłej decyzji o pozwoleniu na budowę, takie niebezpieczeństwo nie istnieje. Jeżeli w toku dalszego procesu inwestycyjnego skarżąca dostrzeże jednak takie zagrożenia, to w tym zakresie będzie mogła korzystać ze środków prawnych, które będą jej przysługiwać w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, bądź też będzie mogła zwrócić się do organów nadzoru budowlanego o objęcie kontrolą realizowanej inwestycji. Po trzecie brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Należy podkreślić, iż również te kwestie były przedmiotem oceny organów administracji w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji Prezydenta Miasta z dnia 22 czerwca 2006 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji. W postępowaniu tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniami z dnia 9 czerwca 2006 r., znak: [...] oraz z dnia 24 sierpnia 2006 r., znak: [...], rozstrzygnęło ostatecznie kwestię uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej dotyczącej omawianego przedsięwzięcia w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ubocznie jedynie zauważyć należy w dniu 1 stycznia 2009 r. wszedł w życie art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 237, poz. 1657), którym dodano nowy art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych. Zgodnie z tym przepisem, do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast nie stosuje się przepisów tej ustawy. Oznacza to, że obecnie teren planowanej w niniejszej sprawie inwestycji w części obejmującej grunty rolne nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze. W tym miejscu należy również podkreślić, iż zupełnie bezpodstawny jest zarzut, jakoby zaskarżona decyzja naruszała art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż w lasach oraz na terenach śródleśnych, jak również w odległości do 100 m od granicy lasu, zabrania się działań i czynności mogących wywołać niebezpieczeństwo, a w szczególności: 1) rozniecania ognia poza miejscami wyznaczonymi do tego celu przez właściciela lasu lub nadleśniczego, 2) korzystania z otwartego płomienia, 3) wypalania wierzchniej warstwy gleby i pozostałości roślinnych. Z akt niniejszej sprawy, wbrew twierdzeniom skarżącej nie wynika bowiem, by planowana inwestycja znajdowała się w otulinie lasu, będącego pod ścisłą ochroną. Z raportu o oddziaływaniu na środowisko wynika w szczególności, iż projektowane przedsięwzięcie znajduje się na terenach użytków rolnych i gęstej zabudowy mieszkalnej, nie zaś w otulinie lasu. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów świadczących, że zbiornik chłonny, który został zaprojektowany w rejonie ulicy S. w L., znajduje się w otulinie lasu będącego pod ścisłą ochroną. Po czwarte niezasadny jest zarzut, iż zaskarżona decyzja narusza prawo, gdyż wydana została w oparciu o zapisy projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas, gdy podstawą ustaleń tej decyzji mógł być jedynie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Z brzmienia tego przepisu wynika zatem, iż w przypadku, gdy dla danego obszaru został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach ma obowiązek zbadać, czy lokalizacja planowanego przedsięwzięcia jest zgodna z zapisami tego planu. Zaskarżona decyzja nie narusza tego przepisu, albowiem plan miejscowy dla obszaru obejmującego teren planowanej inwestycji nie został jeszcze uchwalony. Organy obu instancji mogły natomiast odnieść się do zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy uchwalonego dla tego terenu, czy też do zapisów projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, choć nie miały takiego prawnego obowiązku. Dlatego też, w ocenie Sądu, nie narusza prawa stanowisko zaskarżonej decyzji, iż w niniejszej sprawie w związku z brakiem planu miejscowego, należało wziąć pod uwagę uwarunkowania przestrzenne wynikające z projektu przyszłego planu. Mając powyższe na względzie należało uznać zaskarżoną decyzję za odpowiadającą prawu i skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).