II SA/Lu 290/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi P. Z. i P. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Burmistrza z dnia [...] r. znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. Z. i P. Z. 100 (sto) złotych kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., [...], wydanym na podstawie art. 262 § 1 pkt 2, art. 263 § 1 i art. 264 § 1 K.p.a., Burmistrz Miasta P. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych w [...] (obręb geodezyjny: [...]), gmina P., oznaczonych jako działki: nr [...] oraz nr [...]. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], wydanym po rozpoznaniu zażalenia P. Z.. W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, że w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem kosztów postępowania rozgraniczeniowego poniesionych przez P. Z. i P. Z. nie można zaliczyć do kosztów, o których mowa w tym artykule. Organ wskazał na orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym na podstawie powyższego przepisu można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej oraz obciążyć strony kosztami rozgraniczenia wyłożonymi przez organ. Natomiast, zdaniem kolegium, organ administracji nie jest upoważniony do orzekania o kosztach postępowania pomiędzy stronami. Poniesienie przez jedną ze stron kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego nie daje podstaw, aby to organ administracji publicznej rozstrzygał o zwrocie kosztów postępowania (a przynajmniej ich części) przez drugą ze stron. Kolegium wskazało, że w badanej sprawie wynagrodzenie geodety wykonującego czynności rozgraniczeniowe w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2015 r., [...] zostało uiszczone przez P. Z. i P. Z. na podstawie wystawionego przez geodetę K. N. rachunku z dnia [...] września 2014 r. nr [...] na kwotę [...]zł. W tym stanie rzeczy nie można uznać, iż organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe, tj. Burmistrz P. poniósł koszty postępowania (wydatkował środki finansowe na wynagrodzenie wskazanego przez siebie geodety), a skoro tak, to nie została spełniona przesłanka poniesienia kosztów przez organ, wynikająca z art. 262 § 1 K.p.a. Wobec tego, zdaniem kolegium, skoro koszty po stronie organu nie powstały, to brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego w trybie art. 264 § 1 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, kolegium uznało za prawidłowe zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. W skardze na to postanowienie P. Z. i P. Z. podnieśli, że rozgraniczenie zostało przeprowadzone w interesie właścicieli rozgraniczanych nieruchomości, a zatem winni oni ponieść jego koszty. Wskazali, że uiszczone przez nich koszty dotyczyły dokonanych w postępowaniu rozgraniczeniowym czynności geodety wyznaczonego przez organ i winny zostać rozdzielone pomiędzy wszystkie strony postępowania. W odpowiedzi na skargę kolegium wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieni zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia, wydanego w trybie art. 61a § 1 K.p.a., jest odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie przyznania kosztów postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, uzasadniona przez organy obu instancji brakiem podstawy prawnej do wydania takiego rozstrzygnięcia. Na wstępie należy podkreślić, że rozgraniczenie nieruchomości, unormowane w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1520 ze zm.) oraz w ustawie Kodeks cywilny, obejmuje, co do zasady, dwa stadia postępowania: administracyjne i sądowe. W postępowaniu administracyjnym czynności rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta. Rozgraniczenie kończy się na etapie postępowania administracyjnego, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę, albo gdy organ prowadzący postępowanie wyda decyzję w sprawie. W myśl art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie przekazania sprawy sądowi. Zgłoszenie żądania przekazania sprawy sądowi wyłącza możliwość uprawomocnienia się decyzji o rozgraniczeniu i inicjuje postępowanie sądowe. Jeżeli zaś strony nie wniosły żądania przekazania sprawy sądowi, decyzja o rozgraniczeniu staje się decyzją ostateczną i prawomocną (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 1998 r. sygn. akt II SA 1407/97, LEX nr 41282). Okoliczność, że postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach: administracyjnym i sądowym, nie zmienia faktu, że sama instytucja prawna rozgraniczenia nieruchomości, choć została uregulowana kompleksowo w dwóch różnych ustawach, stanowi jedną całość. Rozgraniczenie nieruchomości jest dokonywane w postępowaniu administracyjnym według tych samych kryteriów i zasad, co rozgraniczenie nieruchomości, do którego dochodzi w postępowaniu cywilnym. W postępowaniu administracyjnym stosuje się zatem odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, a w postępowaniu cywilnym - unormowania zawarte w Prawie geodezyjnym i kartograficznym. Wniosek ten znajduje potwierdzenie w analizie porównawczej art. 152 i 153 K.c. oraz art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego (tak uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, ONSAiWSA 2007/2/26, Prok.i Pr.-wkł. 2007/3/38). Jeżeli w postępowaniu administracyjnym nie dojdzie do zawarcia ugody i nie ma podstaw do rozgraniczenia w drodze decyzji, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje organowi prowadzącemu postępowanie, który umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Oznacza to, że postępowanie administracyjne ogranicza się do przygotowania wstępnego materiału dowodowego dla sądu. Konsekwentnie więc należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 K.c., stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości jest stroną nawet wówczas, gdy nie kwestionuje przebiegu granic. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży bowiem w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Powołany wyżej art. 152 K.c. stanowi zatem podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia także wówczas, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Należy przy tym mieć na względzie, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu skłania do wniosku, że ustala on zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony; w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 K. c. (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 2016/98, Palestra 2001, nr 7-8, s. 206). Koszty rozgraniczenia obejmują wynagrodzenie geodety, wydatki poniesione na sporządzenie map i innych dokumentów oraz znaków granicznych, a także na przeprowadzenie dowodów w toku postępowania. Do tych kosztów natomiast nie można zaliczyć innych kosztów poniesionych przez stronę z jej wyboru (na przykład kosztów zastępstwa procesowego), które nie są kosztami rozgraniczenia. Geodeta wykonuje czynności ustalenia przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym, z tym że w myśl art. 31 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, jest to geodeta upoważniony przez organ. Geodeta dokonujący ustalenia przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym nie jest podmiotem działającym na "prywatne" zlecenie stron postępowania rozgraniczeniowego. Z tego też względu, w postępowaniu administracyjnym w zakresie rozgraniczenia nieruchomości strony nie mogą zawierać odrębnych umów czy zlecać osobom trzecim czynności przypisanych organowi (wyznaczenie uprawnionego geodety). W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne dotyczyło rozgraniczenia pomiędzy działką nr [...] należącą do P. Z. i P. Z. i działką nr [...] będącą własnością B. O., R. O., D. K. i W. K.. W trakcie postępowania rozgraniczeniowego toczącego się przed Burmistrzem P. organ ten udzielił upoważnienia uprawnionemu geodecie K. N. do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granicy pomiędzy tymi działkami (k. 20 akt adm.). Geodeta przedstawił organowi dokumentację geodezyjną wraz z operatem technicznym rozgraniczenia z dnia [...] marca 2015 r. Wynagrodzenie geodety w kwocie [...]zł zostało uiszczone przez P. Z. i P. Z. na podstawie rachunku z dnia [...] września 2014 r. (k. 30 akt adm.). Z uwagi na spór co do przebiegu granicy pomiędzy właścicielami obu działek postępowanie administracyjne w sprawie ich rozgraniczenia zostało umorzone decyzją Burmistrza P. z dnia [...] listopada 2013 r., a akta sprawy zostały przekazane Sądowi Rejonowemu L.-W.. W tym stanie faktycznym i prawnym organ winien był rozstrzygnąć w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 152 K.c. oraz art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. Jak wyżej podniesiono, geodeta, który dokonał ustalenia przebiegu granic w tym postępowaniu, nie był podmiotem działającym na "prywatne" zlecenie P. Z. i P. Z.. Został on upoważniony przez organ do wykonania dokumentacji geodezyjnej, stanowiącej niezbędny element materiału dowodowego w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości. Wbrew stanowisku organów, dopuszczalności rozdzielenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy stronami tego postępowania nie wyklucza art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis ten ustala jedynie zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracji. Oznacza to, że koszty postępowania rozgraniczeniowego, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 K.c. Uznając, że brak jest podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie rozdzielenia kosztów pomiędzy stronami postępowania rozgraniczeniowego, organy naruszyły zatem dyspozycję art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, a także normę art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Powyższe obligowało do uchylenia postanowień organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego zastało wydane na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie, organ pierwszej instancji uwzględni powyższe wnioski i wyda rozstrzygniecie w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych w [...], oznaczonych jako działki: nr [...] i nr [...]. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.